◎郑长虹

十九大报告明确提出实施乡村振兴战略的基本要求，进一步深化农业农村改革，落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，同时有步骤地推进农村土地承包经营权合理合法转让，进一步优化农业产业化经营方式和农村经济结构。当前，农村土地规模化经营是农业供给侧改革的重要内容，通过有序的土地承包经营权转让，进一步提升土地利用价值，也有助于农民增收。农村土地承包经营权的有序转让需要规范农村土地承包经营权转让市场，完善土地承包经营权相关法律制度，有效解决农村土地承包经营权转让过程中出现的各种问题和矛盾，通过科学、合理、有序的土地承包经营权转让，进一步提升生产要素合理分配，提升土地资源利用效率。

一、农村土地承包经营权转让的现实诱因

农村土地承包经营权转让的根本动力是农村生产力发展，一直以来，国家都非常重视农业农村发展，通过政策支持和资金投入进一步提升了我国农村生产力发展水平［1］。承包责任制实施以来我国农村劳动生产率得到了显著提升，大量农村人口开始向城市转移，外出务工成为农民收入的重要途径之一，部分外出务工人员将自身的农村土地承包经营权转让出去以获得额外的经济收入。随着我国农业现代化建设的稳步推进，农业发展在一定程度上需要土地规模化经营，这就需要国家出台相关的政策来引导农村土地承包经营权转让。

（一）农村土地承包经营权转让的必要性

一方面，改革开放以来，我国农村生产力得到了显著释放，农业机械化水平、水利化建设、基础设施建设得到了显著提升，传统的人力工作方式已经被机械化生产所代替，小农经济发展方式已经不能适应农村生产力发展的需要，农村土地规模化经营、产业化经营、集约化经营成为发展趋势。另一方面，随着我国主要农产品价格市场化，农产品价格持续走低，但农业投入却居高不下，这使得当前农民从土地上获得的收益逐渐降低，甚至部分地区农业合作社和生产大户在承包土地基础上出现了亏本经营现象。加之，当前农民外出打工获得的经济收入要比在家务农获得的经济收入高出一倍有余，这在一定程度上弱化了农民对土地的依赖。由于农业种植具有一定的不确定性，很多农民在此背景下，不愿意进行土地耕种而更愿意到城市进行务工，很多土地处于没人耕种状态，这在一定程度上造成了土地资源浪费。因此，应该进一步推进农村土地承包经营权转让，让土地资源转让到农业合作社和种植大户手中，实现农村土地规模化经营、集约化经营。

（二）农村土地承包经营权转让的现实需求

家庭联产承包责任制背景下，小农经济模式成为农民进行农业生产的主要方式，由于土地规模较小，土地利用效率较低，农业生产成本较高，在产、供、销多个方面不具有明显优势。因此，为进一步提升农村土地利用效率，减少土地资源浪费，必须走土地适度规模经营之路［2］。与国外发达国家相比，我国在农业单位投入、劳动力生产效率、土地利用效率等方面还存在很大差距。因此要想推进农业现代化建设，就必须通过规模化经营来提升机械化水平和农业科技化水平。城市化进程的不断加快，越来越多的农村劳动力涌向城市，这在一定程度上为农业的规模化生产和经营提供了良好契机，不仅解决了土地资源浪费问题，同时也有利于增加农民收入。从国家宏观层面看，国家也非常支持农村土地承包经营权转让，并且积极探索通过多种方式，实现农村土地规模化经营。可以说，农业适度规模经营有力推进了农村土地承包经营权转让，同时也是农业现代化发展的重要趋势。

（三）农村土地承包经营权转让的政策促动

国家非常重视三农问题解决，特别是在农村土地承包经营权转让上出台了多项政策法律来推进农村土地承包经营权转让的合理有序进行。伴随农业现代化的稳步推进，农业科技投入不断提升，用于农业生产的技术和工具越来越先进，同时也对农村土地承包经营权的转让提出了新的要求。新形势下发展适度规模经营，加速农村土地承包经营权转让已经成为农业现代化建设的必由之路。通过农村土地承包经营权转让能够进一步优化土地资源配置，提升劳动生产效率，有利于农业科技在广大农村地区推广，进而推进农业供给侧改革，增加农业生产和经营收入。从这个层面看，应该通过政策引导来推进农村土地承包经营权转让［3］。随后，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（2016）中明确提出，要构建更为完善的农村土地产权制度，明晰土地产权各方关系，更好维护各个参与主体的合法权益，通过土地资源的合理利用，推动我国农业农村发展。进一步放活农村土地经营权，土地经营权的核心是收益权，赋予土地经营权人对土地经营权转让期限内的合法受益权利，通过签订合法有效的转让合同方式来获得土地经营权，确保经营主体合法权益。构建和完善农村土地转让平台，创新土地经营权转让服务意识，推进土地转让信息化建设。各地政府要主动作为，为土地顺利转让提供法律咨询、合同签订指导等服务，切实维护转让双方的合法权益。从工作实际出发，构建和完善市、县、乡、村四级农村土地承包经营权转让服务机构，加大法律宣传、注重转让信息资源的利用和开发，通过网络信息平台将转让信息向社会公开，为农村土地承包经营权转让提供更为便捷的服务。可以说，这些政策文件的出台在一定程度上推动了我国农村土地承包经营权转让。

二、农村土地承包经营权转让的实现路径

在稳定家庭联产承包经营制度的基础上，通过合理合法方式对农村土地承包经营权进行合理转让是我国农业发展的客观要求，同时也是乡村振兴战略实施的客观需要。按照《关于引导农村土地经营权有序转让发展农业适度规模经营的意见》《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》等政策文件要求，各地从实际出发，积极探索符合各地实际的农村土地承包经营权转让制度机制，促进我国农村土地承包经营权转让工作顺利开展。

首先，以稳定家庭承包经营责任制为前提，科学有序推进农村土地合理转让。改革开放以来，我国对农村土地制度进行了大刀阔斧的改革，家庭联产承包责任制成为推动我国农业发展的重要模式，并在很大程度上解放了农村生产力。但同时随着我国农村经济社会不断发展，传统的家庭联产承包责任制方式已经不能适应农村经济社会发展需要［4］。因此，应该在稳定家庭联产承包经营制度的基础上，进一步放活土地承包经营权转让，构建土地经营权转让平台，按照土地价值来实现土地的资源合理流动。各地要在农民自愿前提下，改变传统农户分散经营格局，允许土地经营权合理转让，实现农村土地规模化经营。

其次，进一步完善农村社会保障制度，为农村失地农民提供多层保障。在家庭联产承包经营制度下，多数农民的生存保障和社会福利都与土地息息相关。加之，农民具有一定的恋土情节，很少有农民愿意将土地经营权转让。因此，要想实现农村土地承包经营权转让，就必须构建更为完善的农村社会保障制度，通过社会保障制度消除农民后顾之忧。各地要因地制宜，采取多种形式，在农民自愿的前提下构建多层次、全方位的农村社会保障体系。特别是在养老、医疗、伤残等方面要加大投入力度，健全农村社会保障制度，缓解农民对于土地的依赖心理，进而更好地引导农户自愿参与土地承包经营权转让。

最后，进一步规范土地转让市场，切实维护农民权益。一是要构建和完善农村土地转让中介服务平台。通过中介服务平台对农村土地经济价值进行评估，并将收集整理上来的土地转让信息及时与公布，与政府相关部门共同制定土地转让市场价格，按照供需关系推进土地资源合理流动。二是要完善土地转让信息库建设。各地政府部门要加强对农村土地转让工作的管理，通过土地转让信息库建设将农民需要进行转让的土地进行登记备案，并且指导农民签订符合标准的合同，维护农民合法权益。三是要坚持农民自愿原则。无论通过哪种方式进行土地转让，首先要尊重农户的主体地位，不能简单的依靠行政命令的手段，强迫农民进行土地转让。应该在农民自愿原则的基础上进行土地转让。四是要坚持依法转让原则。农村土地承包经营权转让必须在国家相应的法律法规规定范围内进行转让，在土地转让过程中不能擅自改变土地用途、土地承包关系和土地所有权权属关系。

三、农村土地承包经营权转让的法律规制

新形势下要想实现乡村振兴战略就必须系统改革社会保障体系和土地政策。从农村土地承包经营权转让角度看，在国家政策支持和引导下我国当前农村土地承包经营权转让形式非常多样，转包、互换、出租和股份制合作等形式极大推动了我国农村土地承包经营权合理流转。因此，应该对农村土地承包经营权转让从法律层面加以肯定，同时也应该对农村土地承包经营权转让过程中的禁止事项作出明确规定。从法律层面进一步规范农村土地承包经营权转让行为，为农村土地承包经营权转让工作顺利开展提供法律保障。

（一）健全农村土地承包经营权转让法律规制的必要性

农村土地承包经营权是农村经济社会发展的重要动力，同时也是农业经济时代农民赖以生存的重要保障。家庭联产承包责任制开展初期，我国并不支持农村土地承包经营权转让，甚至对其进行了严格控制，主要是为了确保农村经济社会发展稳定，确保农民权益不会受到侵害。但随着我国经济社会不断发展，特别是在市场经济条件下，极大的激活了我国农村生产力，农民可以从土地承包经营权之外获得经济来源，这也进一步降低了农民对土地承包经营权的依赖程度。在城市化、城镇化、工业化推动下，大量农民开始向城市涌入，土地转让趋势势不可挡。但当前我国关于土地承包经营权转让法律法规还不够健全，一些法律内容还十分滞后，不仅严重限制了农村土地承包经营权转让规模和转让效果，同时也不利于农民合法权益维护［5］。此外，在法律规定范围以外灰色转让、违法转让还依然存在，不仅危害国家粮食生产安全，同时也会对生态环境造成了破坏。因此，应该从当前农村土地承包经营权转让现状出发，健全农村土地承包经营权转让法律规制。

（二）现行农村土地承包经营权转让法律的不足

从当前我国现有的法律体系看，关于土地承包权转让法律法规还存在彼此冲突现象。因此，立法机关应该从农村土地承包经营权转让实际出发，对相关法律内容进行修改和调整。对《农村土地承包法》《土地管理法》《物权法》等法律内容存在冲突的地方进行完善和修正，进一步提升法律的规范性和严谨性。同时要构建以《宪法》为核心以其他农业相关法律为具体支撑的法律体系，各地各部门应该从本地实际出发，了解农村土地承包经营权转让过程中遇到的困难和问题，进而针对问题提出完善法律规制的设想和建议。

当前关于农村土地承包经营权转让的很多法律条文还不够详细，特别是对农村土地承包经营权转让范围、转让程序以及纠纷解决没有给出详细规定，进一步降低了法律的可操作性。因此应该从农村土地承包经营权转让发展现状出发，提升相关法律的可操作性。特别是要对转让过程中存在的各种纠纷要出台详细的法律条文予以明确和解决，切实维护转让双方的合法权益，有力推动农村土地承包经营权转让工作顺利开展。

（三）农村土地承包经营权转让法律规制的建议

从目前来看，农村土地承包权转让的相关法律还不够完善。因此应该构建更为完善的农村土地承包经营权转让法律体系，进一步提升法律的可操作性，在具体的法律内容制定过程中要明确转让双方的合法权利、义务和禁止事项，并且对纠纷依法作出具体裁量。同时，也要尽量避免政府在法律体系中扮演“法官”角色，一旦产生农村土地承包经营权转让纠纷，应该通过正常的司法渠道进行解决，尽量减少政府的宏观干预。同时应该构建完善的监督体系，让社会公众、媒体都参与进来，对农村土地承包权转让进行科学合理监督，从而确保农村土地承包经营权转让的健康运行。

首先，进一步明确土地承包经营权归属，当前我国农村土地基本属于集体所有，而农户所获得的土地承包权是建立在农村土地所有制基础之上，这就导致农村土地承包经营权在归属上具有双重属性，农民只有使用权，在实际土地承包经营权转让过程中，农民认为自身在承包期限内对土地具有支配权，而地方政府在土地开发过程中则认为土地承包权仍然属于集体。因此，在农村土地承包经营权转让过程中容易产生冲突，针对这一现象，应该通过出台相关法律法规，进一步明确农村土地承包经营权转让的主体和程序，避免类似冲突的发生。

其次，建立和完善农村土地承包经营权转让纠纷解决机制。随着农村土地承包权转让工作的深入开展，在转让过程中，各种问题和矛盾也逐渐显现。因此，有必要制定出一套完善的纠纷解决机制，当转让双方遇到矛盾或冲突时，做到有法可依，能够严格按照法律法规的规定或通过正规的渠道来解决。确保农村土地承包经营权转让规范运行，切实维护转让双方之间的合法权益。

综上所述，随着我国农村经济社会的不断发展，农民对农村土地依赖程度逐渐降低。特别是在农业现代化建设背景下，农村土地承包经营权转让已经成为必然趋势。因此，在明晰农村土地承包经营权转让的现实诱因基础之上，科学选择农村土地承包经营权转让的实现路径，并进一步完善相关法律制度，切实保障农村土地承包经营权转让工作顺利开展。同时所有工作的开展应该以维护农民合法权益为前提，在尊重农民自愿转让的前提下进行。