◎彭 鹏 谢建军

新中国成立之初，国家建立了城乡二元户籍制度，改革开放后为了加快人口流动刺激经济发展，该制度逐渐被打破。九十年代，国家为了深化改革进一步释放经济活力取消了统购统销政策，同时，沿海地区鼓励农业人口离开农村进城务工。但是农业人口向市民转化的脚步远远跟不上农民流动的速度。目前农业人口流动容易、转化难的局面并未得到缓解。在新形势下，为了更好地推进城市化进程，政府应当以户籍新政策为导向，下大力解决农民市民化问题。

一、户籍制度改革背景下农业人口转移的新情境

改革开放后，国家在小城镇进行了户籍松绑，允许乡镇企事业人员和长期在城镇经商、务工的人员及其家属在所在城镇落户并享受城镇居民权利，这类人员被称为“非农业人口”。本世纪后，东部沿海地区对劳动力和科技人才的需求日益强烈，为了加快人员流动，各省相继对户籍制度进行了更深一步的松绑。2014年国家决定用居民户口代替旧有的农业和非农业户口，农业人口转移迎来了新的契机。

城乡发展一体化和新农村建设给农业人口的流动转移设置了新背景。目前中央政府致力推进城乡共同发展进步，让所有公民都能够享受改革开放带来的红利，引导资源向农村地区倾斜，给予农村地区足够的“外力”支持。城镇化的发展由过去的重视“量变”转为重视“质变”。新型的城乡一体化发展战略不仅仅要求城市城乡格局，市政建设等硬件设施一体化，还注重人口流动管理一体化。农村人口基数大、流动性强，如果不能建立有效的渠道保证人口顺利的流动，将会严重阻碍农村地区的发展建设，延缓城乡融合。我国工业的迅速发展使得城镇地区需要大量的劳动力，而在农村地区随着收割机等机械设备的推广使用，劳动力得到了较大的解放。因此加强农业人口的转移和流动具有一石二鸟的作用：既可以缓解城市用工荒又可以为农村闲置劳动力提供工作岗位。表面上看新农村建设和新型城镇化建设发展对象、区域都不同，但一体化发展战略使得城镇和农村形成了“一体两面”的关系，如何将两者统一到一个平台上，将直接影响农业人口的转移速度和质量。

目前我国的城乡一体化发展在新农村建设和新型城镇化两大引擎的带动下高速前进。新农村建设和新型城镇化发展正在实现“1+1＞2”的作用效果。城乡发展一体化使得城镇和农村在就业、教育、医疗保障、空间资源等诸多方面实现深度融合。户籍管理上，用居民户口代替农业户口和非农业户口，实现身份上的平等。空间格局上，消除城、乡两个空间在制度、政策上的阻碍，使得所有人可以在城、乡间自由切换。公共服务上，更加科学合理地分配资源。社会管理上，借助于网络信息技术和城乡一体化建设实现人走社保走，人到社保到，利用网络技术实现更加高效合理的人口管理。

二、农业人口转移与市民化的几个常态性问题

随着新型城镇化向纵深处推进，未来会有大批的农民前往城市工作生活。但我们也应当看到目前的人口城镇化无论在规模还是质量上都远远落后于空间城镇化和土地城镇化，部分深层次的问题矛盾仍未解决，并出现常态化的发展趋势。

（一）农民工总量增长速度逐年回落，有些农业人口不愿意离开农村。有关数据显示，从2010年到2014年，农民工数量出现了总量增加，增速下降的趋势。城镇化使得农村人口结构出现了新的格局——农民工、居村农民、失地农民三者鼎立。部分农村人不适应城镇生活也是导致农民工增速回落的重要原因。许多农民尤其是年龄偏大者不愿离开农村，过去，城市户口的待遇要远远好于农村户口，因此农民对城市充满了向往。如今社会发展更加平衡，城市户口的“附加值”正在大幅减少，而农业户口却越来越“值钱”。一方面针对农民实施的财政补贴逐年增加，另一方面农民的宅基地、承包地也存在巨大的升值空间。农民更加慎重地看待城镇户口和农村户口的附加值：留在农村意味着拥有更多的经济利益，至少能守“根据地”—宅基地和承包地，进城意味着“根据地”的丧失，“根据地”的丧失意味着风险的加大和不确定因素的增多。

（二）“城镇指向”正在发生变化，一些农民工不愿意转身。最近几年城乡一体化发展使得城乡面貌的“城镇指向”逐渐弱化。一方面，城市存在交通拥堵，环境嘈杂等社会问题，这些问题如果无法有效解决，就盲目地引导农业人口前往城镇居住，不仅不会促进城市的发展反而会打破原有的城市生态平衡。另一方面，针对“三农”的优惠政策不断出台并落实。城乡交流日益频繁，城市的生活理念和方式逐渐影响农村并使其发生质变，当进城务工人员发现城市不再是“高大上”时，“城镇指向”自然会被弱化。

（三）转移农业人口任务沉重，大城市落户问题难以解决。农业人口转移需要投入大量的人力物力，需要社会各界的协同合作。有关专家计算平均每个农民工完成市民化需要13万元，但目前的大城市几乎将农业人口排斥在外，原因主要来自两个方面：一是城市自身的承载力有限；二是积分落户制度相对严苛，目前的积分获取往往与纳税、社保、城市贡献有关，而以农民工为主体的农业人口几乎不能满足当下的积分要求。大城市不仅在解决农业人口落户问题上“有气无力”，在为其提供公共服务上也面临诸多难题，仅仅住房和教育已经是农民工难以翻越的两座大山。医疗、就业等诸方面存在大量关卡阻碍了农民工及其家属享受城市公共服务。

三、新常态下农业人口市民化的一般进路

目前新农村建设、新型城镇化以及城乡一体化成为我国社会发展的新常态。我国的农业人口城市化是一个庞杂的系统性工程，涉及的人口数量和经济体量是前所未有的，因此国际上可供学习的经验并不多。从时间上看，周期长，时间跨度超过三十年，为了保证任务的完成我国每年要完成一千万的农业人口转移。政府应当多方调研，听取城市人口、农村人口等多个阶层的心声，从经济发展、社会稳定等多方面综合权衡，将各项政策落实到实处。

（一）多头并进，促进更多的农业流动人口向中小城市转移。无论是上世纪的户籍制度松绑还是此次户籍制度改革都未能提出针对大城市农业人口市民化的解决措施。而房价居高不下，日益收紧的购房政策更是让农业人口城镇化雪上加霜。因此我国大城市还不具备大量吸纳农业流动人口市民化的能力，因此我们必须探索新路径转移农业人口。近些年来国家一直重视中小城镇的发展，这为农业人口转移指明了新方向：投入资源加强中小城镇的建设，实现大城市流动人口的分流，吸引农业人口前往中小城市以及村镇生活就业。目前大城市所能提供的公共资源和社会保障，中小城市基本也能提供，而且中小城市房价要低得多，农业流动人口在中小城市的买房压力要远远小于大城市。因此应当支持中小城市在居住环境、就业岗位等方面进一步发展，吸引更多的农业流动人口。

（二）强化服务，保证农业转移人口享有均等化公共服务。公共服务领域应当继续深化改革，勇于打破各项不平等制度，真正实现城乡公共服务一体化发展。改革过程中要格外注重对农业流动人口的保障。政府有针对性的制定发展措施，有的放矢的提供公共服务：一要做好基本的公共服务，如社保、医疗、教育、技能培训等；二要做好流动人口的动态跟踪管理，保证人走服务跟着走，人到服务跟着到；三要重视服务均等化，均等化不仅仅要体现在城乡间，也要体现在同一地区内部居民间；四要有倾斜，政策的制定要充分考虑各地区的实际情况，引导资源流向中小城市以及农村地区，提高其公共资源储量，通过行政手段帮助中小城市以远远高于大城市的速度发展公共服务，帮助其迅速建立较为完善的公共服务体系，从而吸引农业流动人口到中小城市或村镇安家落户。

（三）深化改革，完善农业人口转移的体制机制。我国的农业人口转移应当上升到国家战略的高度，由中央政府设置转移规划并建立健全相关机制。一要加大对农业流动人口合理权益的保护力度，让农民带着土地承包权、宅基地使用权和集体收益权进城；二要分担农业转移人口市民化成本。对于政府而言应当积极为进程农民工提供社保、医疗、教育等公共服务，因为农民工进城将直接刺激城乡一体化发展。建国以来国家推行农村支持城市，农业补助工业的发展策略，几十年来该策略促进了我国工业的发展，也诞生了一大批现代化程度极高的大中型城市，但这些发展也给农村、农业、农民带来了巨大的伤害。因此新常态下的经济社会发展应更多考虑农民的感受，尊重农民的选择。对于愿意进城的农民应当积极推出各种政策帮助其更好的适应城市生活，赋予他们与老市民同等的身份地位，给予其同等待遇。对于不愿进城以及不愿放弃旧有身份的农民，政府应当尊重其选择，并加大对农村地区的资源投入和政策扶持，提高其生活质量，使其享有不差于城市的公共服务。