李玉梅 侯志刚 郭京裕

政府征收农村土地工作中，存在政府职员与土地承包人争执、失地农民上访讨补偿的现象。试想，政府向村委征地，怎么直接和承包人掐上了？当时按协议结清补偿了，怎么又另外要补偿？这是一对矛盾：如果补偿标准合理，政府就不应另外补偿；如果政府另外补偿正确，说明补偿标准不合理。所以，应对土地征收关系和补偿标准冷静研究，妥善解决，清醒做事、明白花钱，避免头痛治头、足痛治足。对此笔者谈点看法。

一、土地征收关系

举个购房的例子：甲向乙购房、乙的房现租给丙。乙有产权，丙没产权。甲买房，应与房主乙协商定立购房合同，甲与丙无直接关系、也无需协商；乙卖房，要中止与丙的租房协议，无需涉及甲。甲乙丙三者之间是链条关系，不是三角关系。这个道理很简单，大家也公认。推及政府向村委征收土她，道理是相通的，即政府应向村委征收土地，而不是向承包人征收土地。

（一）政府与村委

我国农村土地实行集体所有制，村委代表全体村民行使所有权，单位、个人(含村民)只能依法取得承包权(或者使用权)，无所有权。根据规定，把集体土地变为全民土地，即把村委土地变为国家土地，属于土地一级市场，由政府垄断交易。政府向村委征收土地，不是向承包人征收土地；村委把土地所有权转让给政府，交易主体是政府与村委。村委代表的是全体村民，而不是某个承包人，即全体村民≠土地承包人。

（二）村委与承包人

按照实际使用权，被征土地分为两类：一是村委留存的土地，包括未被承包(分配)的土地和公共用地。二是村委承包出去的土地。包括被占用、被承包的土地。政府向村委征收之前，村委应依法与承包人协商，中止合同，收回土地。必须明确三个问题：首先，被征收的土地往往只涉及一部分承包入、一部分承包地。再是现有承包人(使用人)不一定是本村村民。其次，现有使用人可能是流转人或者再流转人，不一定是初始承包人。可见政府征收后，村委失地等于全村村民失地；当时的补偿却只涉及部分当事人。

二、法律依据和补偿标准

政府与村委协商、征收土地，村委与承包人协商、收回土地(包括承包人与流转入协商)，属于不同环节、不同层次，两者的法律依据、补偿标准是不同的，不能混为一谈。

（一）政府对村委的补偿

政府根据《土地法》等给予村委补偿。标准按照被征收土地的原用途制定，以耕地为例，补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。下面只讨论土地补偿费、安置补助费两项补偿。一是土地补偿费。《土地法》规定为被征收耕地前三年平均年产值的6至10倍。二是安置补助费。《土地泫》规定为被征收前三年平均年产值的4至6倍，最高不得超过15倍。另外规定，两项补偿尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省级批准，可以增加安置补助费，但是两项补偿总和不得超过30倍。也就是，两项补偿通常为前三年平均年产值的10至25倍，最高不超过30倍。而且没有考虑以后物价增长。按照一个承包期30年计算，两项补偿≤一个承包期的产值。以粮食年产值1500元／亩计算，两项补偿最低为1.5万元／亩、最高为4.5万元／亩。

（二）村委对承包人的补偿

村委依据《土地承包法》及《土地法>《合同法》等给予承包人补偿。村委中止承包合同，应当依据合同补偿。一是合同有约定的，按照约定补偿。例如村委承包给村民张三6亩口粮田，期限30年。合同约定，遇到政府征收或者不可抗力因素，由村委按照剩余年限重新承包给同等耕地。青苗(粮食作物)依法补偿，改变用途按粮食作物补偿；经村委批准建设的地上附着物依法补偿，未经批准建设的地上附着物不赔偿。村委收回承包地时，将以合同约定补偿。二是合同无约定的，村委与承包人协商，根据实际，采取土地置换、现金等多种方式补偿。例如村委承包给村民李四4亩口粮田，期限1998—2028年计30年。2018年村委中止合同收回土地时，到承包期满还剩10年。村委与李四协商，以地换地，或者现金补偿；到下一个承包期，李四仍享受全村统筹承包。如果以现金补偿，需计算李四剩余10年承包期的种植损失，按照土质和本村上半年种植小麦、下半年种植玉米的传统，并参照当地土地流转价格，签订协议，2019年补偿1500元/亩，以1500元/亩年保底，以后根据当地小麦、玉米国家收储价格调整，一年一算，一年一付。另外，土地流转、，再流转，属于承包人与流转人、流转人与再流转人之间的协议和补偿问题，多数不涉及村委，不予赘述。

三、现实做法和存在问题

有的地方政府未弄清“政府—村委—承包人—流转人”的链条关系，越俎代庖，直接与承包人交涉，滋生矛盾。有的混淆了政府对村委补偿、村委对承包人补偿的法律依据和补偿标准，直接特补偿一次性兑付给村委、承包人，监管缺失，埋下隐患。

（一）政府直接与承包人交涉于理不通

有的地方政府为了表示亲民、恤民，或者不相信、不依靠村委，直接与承包人协商土地征收事宜，解释补偿标准，忙得不亦乐乎。一方面政府站在最前沿，直接面对承包人，增加了不必要的冲突。政府职员觉得识大局、懂政策、有能力，实际是不谙村情、民意。没有切准问题的实质，方法不对，工作越位，做无用功，必然感到焦头烂额，身劳神疲，里外不为人。另一方面村委是土地所有者、承包的当事方，最贴近承包人，最把握承包的实情、内涵和处置办法，却成了旁观者、局外人，在其位而不能谋其事、出其力，只能看热闹。由于混淆了村委与承包人的关系，有的地方甚至将属于村委的补偿错兑付给承包人，挤占了村级补偿，造成村级资金流失。另外，政府征收亩数和村委收回亩数，计量依据也不同：政府征收数大于村委收回承包数，因为承包合同一般为净用地亩数，不含边坡、沟渠、障碍物和公共道路等，征收亩数大于合同亩数部分，为村委所有。

（二）政府补偿标准偏低、资金监管缺失

①补偿标准偏低。土地是村民生产劳动的载体、生活的重要来源，普通村民一生下来就依赖村委分配的那份土地，一直到老。土地被征收，给予最高一个承包期30年产值的补偿，应该说偏低。为什么说偏低呢？可从三方面论证。首先，多数村民自出生村委就分给承包地、口粮田。即使从成年再分给承包地，也可享有两年承期即60年的承包权。至60岁(以后65岁)政府才发养老金，至少应享有60多年的承包经营收入。以前三年平均年产值30倍补偿，等于抵项了60年(或者65年)的动态收入。如果村民刚承包的土地就被政府征收，村委用现金补偿，按照现行标准，需补偿村民一个承包期30年的损失。那么村委从政府获取的补偿，最多只能补偿该村民。等于村委把土地拱手让给政府，什么也没得到，安置费等于零；而到了下一承包期，这个失地村民必然向村委要地，平均分享村委拥有的可承包地。如果村民直接把承包地流转30年，获得的流转收入，也高于政府给予村委的补偿。以上三方面都证明，现行政府征收补偿标准是偏低的。②补偿资金蓝管缺失。村委正常发包、承包人正常使用土地，土地收入会逐年获得、分年度开支，村委年年有开支，承包人(村民)年年有钱花。土地被政府征收后，如果补偿资金一次计算、分年度兑付，可保障村级正常运转、村民正常生活。像退休金不能一次发完而定期发放是同样的道理。现在不然，各级政府要求将补偿款一次性兑付给村委和个人，很多村委、个人领取补偿后，觉得有钱了，不知节俭和分期开支，寅吃卯粮，很快花光。当没钱可花时(本应分期花)，又想起了政府，借口土地被政府征收没了来源，报怨、上访，有的地方政府为了息访，再拿钱给村委，或者给村民买保险、发补助。虽然政府再拿钱得了民心，却花得不明不白，拿了双份的钱、冤枉钱。

四、改进建议

一是政府要明确与村委、承包人的关系和补偿的法律依据。政府根据《土地法》等给予村委土地征收补偿，村委根据《承包法》等给承包人补偿。政府不要缺位，也不要越位。二是补偿标准要合理，该提高的要提高，该花的要主动花、一分不少，花到明处。例如耕地征收补偿和安置补助费总额可按两个承包期的产值即60年或者更长年份计算。三是政府要加强补偿资金监管，敢于担当，根据实际情况，完善制度，或强制用补偿款为村民办理社保，或建立专项基金，或建立分期兑付机制，既要杜绝资金被截留、挤占，也要保障分期开支，又要避免政府另外花不应花的钱。总之，改进补偿标准，该补的补到位，是对村委和村民负责；认真监管，不该花的不花，是对全体公民、纳税人负责。