_王 峰 李 倩

市县巡察制度是党的十八大以来党在管党治党实践中探索出来的打通全面从严治党“最后一公里”的创新成果，是加大整治群众身边不正之风和腐败问题的重要抓手。党的十九大报告对建立市县党委巡察制度作出专门部署，强调“在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题的力度”，为建立市县巡察制度制定了时间表和路线图，为做好新时代市县基层党组织的监督管理提供了制度保障。

一、市县巡察工作的制度化过程

市县巡察制度是党在解决市县及以下党组织监督和管理问题中发展来的，经历了提出问题、实践探索、总结归纳的过程，是实事求是、一切从实际出发的思想路线在市县基层党的监督过程中的生动体现。

（一）问题的提出。党的十八大以来，全面从严治党成为以习近平同志为核心的党中央管党治党的重大政治任务，其鲜明特征是“老虎”“苍蝇”一起抓。为严厉惩治腐败，塑造风清气正的政治生态，党中央将巡视作为一项战略性制度安排纳入全面从严治党的重大部署中，发挥巡视政治“探照灯”“显微镜”的作用，发现了一批大“老虎”的问题线索，起到了利剑震慑作用。但是，对于巡视不能覆盖到的市县基层党组织，如何加强监督和管理，兑现“老虎”“苍蝇”一起打的承诺，成为党的一项重要政治任务。

（二）实践的探索。鉴于巡视在全面从严治党中的利剑作用和市县基层党组织监督乏力的问题，党中央决定将巡视的成功经验引入基层党组织的监督和管理过程中，推动全面从严治党向纵深发展。2014年10月，中央政治局常委会在听取中央巡视工作领导小组关于巡视情况汇报时，习近平总书记明确指出：“党的十八大以来，中央率先改进巡视工作，发挥了示范作用，下一步要加强对省区市巡视工作的领导，层层传导压力，层层落实责任，发挥省级巡视的基础作用。抓早抓小，基础在下面，要上下联动，把问题化解在地市和县一级，有效防止‘带病提拔’。”2015年1月，在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上，习近平总书记再次强调，“巡视工作要向地市县一级延伸，盯住一把手，使他们自进入主要领导干部行列起就受到严格管理监督”。按照中央关于加强市县基层党组织监督和管理的工作部署，部分省市结合本地实践进行了先期实践探索。例如，2015年5月，河南省在全国第一个启动建立市县党委巡察制度，实现巡察监督由实践探索到制度建设的转化；2015年12月，江苏省在所有设区市全面开展巡察工作，实现巡视全覆盖；等等。截至2017年7月，全国所有市（地、州、盟）均建立了巡察制度，实现了巡察工作的全面铺开，巡视巡察上下联动、全党一盘棋的格局已经形成并发挥出强大震慑力。

（三）巡察制度的建立。市县巡察实践的发展深化了党对市县巡察内涵的认识，推动了市县巡察由实践探索向党内制度的转化。2016年10月，新修订的《中国共产党党内监督条例》将市县巡察制度作为党内监督制度正式提了出来，规定：“省、自治区、直辖市党委应当推动党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，使从严治党向基层延伸。”2017年7月，新修订的《中国共产党巡视工作条例》更加明确提出了巡察制度的顶层设计，规定“党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督”。党的十九大修订的新党章专门增加了“党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度”的内容，以党内根本大法的形式将市县党委巡察制度确立了下来。十九大以来，党中央加快了市县巡察制度建设的步伐，先后出台了《关于市县党委建立巡察制度的意见》和《中央巡视工作规划（2018—2022年）》，对市县巡察进行了顶层设计，特别是《中央巡视工作规划（2018—2022年）》对巡察的主体、内容、纪律等方面作了专门规定，并要求将建立巡视巡察上下联动监督网列为十九届中央巡视工作的重点任务。至此，巡察制度完成了从问题提出到实践探索，最后形成制度的转变，发展成为党推进全面从严治党向基层延伸的重要制度利器。

二、市县巡察的创新特征

作为党的十八大以来市县管党治党的创新成果，市县巡察制度继承了党的建设的优良传统，既体现出党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的一贯性和连续性，又具有鲜明的时代特征和创新特质，是党的监督理论与时俱进的发展成果，是党的初心使命在新时代市县党组织建设中的具体呈现。

（一）积极借鉴成功经验。在职能定位上，市县巡察坚持政治巡察，在政治高度上突出党的领导，在政治要求上抓住党的建设，在政治定位上聚焦全面从严治党；在领导体制上，市县巡察坚持市县党委负主体责任，市县巡察机构负监督责任，纪委、组织部等相关部门支持巡察的配合责任，构建了层层传递压力、层层落实责任的责任工作体系；在价值取向上，市县巡察按照人民群众反对什么、痛恨什么，就要坚决防范和纠正什么的原则，发现并解决发生在基层的不正之风和“微”腐败问题，不断提升基层群众的满意度和获得感；等等。把巡视成功经验借鉴到市县巡察制度的建设中，不仅加快了巡察制度建设的进程，而且有助于发挥市县巡察的制度威力。

（二）推动全面从严治党向基层延伸。基层党组织作为党的“神经末梢”和提高党战斗力的堡垒，是减少腐败存量和遏制腐败增量的重要一环。市县巡察制度的建立弥补了巡视覆盖不到县市以下党组织的空白，形成“省、市、县”三级巡监体系，贯彻落实了在全党范围内建立全面覆盖、上下联动、填补空白、不留死角的监察监督体系的要求。

（三）在上下联动中发挥震慑作用。巡视巡察上下联动是市县巡察制度生成威力的根本途径，只有巡视巡察上下联动，才能压实各级党委（党组）和巡视巡察机构管党治党的政治责任，才能形成层层传导压力、层层落实责任的联动工作机制，最终推动巡察工作向基层延伸、向纵深发展，形成强大震慑力。2018年2月，党中央颁布的《中央巡视工作规划（2018—2022年）》对发挥上下联动的震慑作用专门作出制度设计：一是坚持和完善中央统一领导、分级负责的领导体制；二是建立上下联动的工作机制，实现全国巡视巡察“一盘棋”；三是构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的巡视巡察制度体系；四建立各级党委（党组）担负起巡察工作主体责任的上下联动组织保障。在这种上下联动的监督网络中，市县巡察的一个突出特征就是在中央的统一领导下，省委统筹全省的巡察力量，设立巡察机构，组建巡察组，采用“提级巡察”和异地“交叉巡察”的方式，自上而下开展巡察工作，既传导了压力，增强了巡察监督的权威性和威慑力，又实现了不同市县间的横向深度交叉，避免了在市县巡察中人情干扰的问题，从而发挥出震慑作用。

三、加强市县巡察工作的着力点

加强市县巡察工作，推进全面从严治党向基层延伸，必须从以下几点着力。

（一）坚持党的领导，保证市县巡察的政治方向。一是贯彻执行党关于市县巡察上下一盘棋的领导体制。市县巡察之所以有权威，关键在于市县巡察组背负着上级党组织的权威，是代表上级党组织开展巡察工作的。所以，开展市县巡察要严格贯彻落实中央统一领导、省区市党委和巡视工作领导小组具体领导、市县党委和巡察工作领导小组分级负责、纪委和组织部等有关部门支持配合、市县巡察机构具体实施的领导体制和工作机制，明确各责任主体的责任，层层落实责任，在上下联动中发挥出制度威力。按照《中国共产党问责条例》严肃问责相关失责的责任主体，推动市县巡察在基层见实效。二是增强政治敏锐性，推动市县巡察制度创新发展。基层的问题千差万别，要求党的巡察工作善于从政治上发现问题和辨识问题，将全面从严治党的总要求严格贯彻到基层管党治党的具体实践中。例如，基层社会特殊的地理环境和人际关系，决定了在基层开展巡察工作会不可避免地受到熟人社会的干扰，这就要求市县巡察工作必须进行创新，保证市县巡察的政治标准不降低、政治方向不偏移。巡察实践证明，在全省统筹安排下异地交叉巡察的方法可以有效解决人情干扰的问题，这一成功经验已经写入《关于市县党委建立巡察制度的意见》和《中央巡视工作规划（2018—2022年）》，成为指导全国市县巡察工作的重要原则。

（二）加强巡察整改成果运用，夯实管党治党的政治责任。巡视发现问题的目的是解决问题，不能正确运用巡察整改成果不仅不会发挥巡察的威慑力，而且会极大损害巡察的权威性。加强巡察成果的运用，保证件件有着落、事事有回音，关键在于夯实管党治党的责任。一是从政治高度上认识巡察整改，增强管党治党的责任意识。把被巡察党组织能否严肃认真对待巡察结果、市县党委能否正确运用整改成果，当作检验市县党委和被巡察党组织“四个意识”的试金石，当作检验市县党委和被巡察党组织管党治党的政治担当和政治责任的试金石，不断增强市县党组织和被巡察党组织管党治党的责任意识。二是从政治高度上抓好巡察整改，压实市县党委和被巡察党组织全面从严治党的政治责任。市县巡察组是开展巡察工作的具体实施者，要保持政治清醒，既有责任及时把巡察中的反馈意见向上级反映，使上级党组织能够及时掌握被巡察党组织的真实情况，进而督促其对分管领域和部门加强监督、指导，推动整改责任落实，强化巡察整改，又有责任把巡察整改情况在党内通报、向社会公开，以公开促整改，使被巡察党组织接受党内外干部群众监督，形成强化成果运用的强大监督合力。对群众反映强烈的巡察整改不彻底、打折扣等问题，都要进行“再巡察”和专项巡察，充分运用《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等党内法规在巡察整改中的支撑作用，督促被巡察党组织切实担负起整改主体责任和市县党组织切实担负起管党治党的主体责任，确保条条要整改，件件有着落。

（三）突出问题导向，确保市县巡察发挥实效。对市县巡察而言，只有突出问题导向，抓住重点问题，确立明确目标，才能保证市县巡察工作质量和取得实效。一是紧密结合基层实际确定工作重点。对于基层社会中存在的问题，广大基层群众最有切身感受和发言权，他们反映强烈的问题正是基层社会的突出问题，也是最需要优先解决的问题。例如，国家将大量的扶贫资金投入到基层扶贫开发工作中，但是部分基层党员干部在扶贫资金使用和分配中虚报冒领、吃拿卡要、截留挪用、优亲厚友，损害了基层群众特别是贫困群众的利益，群众有意见，反映强烈，巡察工作就要重点关注，重点解决。为此，当前市县巡察工作要重点关注脱贫攻坚中的腐败问题、黑恶势力背后的腐败问题、落实惠民政策中的腐败问题，发现问题线索，形成有效震慑，使市县巡察工作真正成为基层党内监督的“前哨”、发现问题的“尖兵”、从严治党的“利剑”。二是确保市县巡察工作质量和效果。市县巡察的任务是发现和反映问题，能否发现基层存在的突出问题，关系巡察的权威性和严肃性。对此，巡察工作既要借鉴巡视工作的成功经验，灵活运用常规巡察和专项巡察、“回头看”和“机动式”等方法，做到针对重点人、重点事、重点问题，使巡察工作始终保持强大震慑力，又要结合基层实际，创新组织形式和工作方式，总结归纳和推广使用巡察实践中的成功经验，提高巡察工作的针对性和实效性。例如，在巡察实践中总结出的“提级巡察”方法，将县级管理的重点单位和乡镇纳入市委巡察范围内，解决了本级巡察不透的问题；在市委巡察机构的统一安排下，坚持回避原则，实行“交叉巡视”方法，破解了基层巡察人情干扰的难题，提升了市县巡察的质量。湖北省咸宁市组织对6个县（市、区）开展异地交叉巡察，发现的面上问题和问题线索分别高于全市平均水平的60.2%和129.4%（何万勤：“湖北：探索构建巡视巡察上下联动监督网”，《中国纪检监察》2018年第15期）。

（四）加强队伍建设，造就一支忠诚干净担当的巡察队伍。正确的政治路线确定之后，干部就是决定因素。发挥市县巡察在推进全面从严治党向基层党组织延伸的“利剑”作用，首先需要打造一支忠诚干净担当的巡察队伍，奠定市县巡察工作坚强的组织基础。一方面，科学组建巡察队伍。按照市县巡察工作的实际情况，合理设置巡察干部编制，成立巡察工作领导小组及其办公室，组建巡察工作的专职队伍。把巡察工作作为年轻干部锻炼成长的重要平台，按照“德才兼备，以德为先”的原则抽调年轻干部加入巡察队伍，组建巡察工作的混合部队。在省委的统筹安排下，在全市范围内调配巡察力量，发挥巡察组的利剑作用。另一方面，建立对巡察队伍的激励和约束机制。坚持严管就是厚爱、信任不能代替监督的原则，充分利用党的十八大以来党制订和修订的党内法规，严格要求巡察组做忠诚干净担当的巡察“铁军”，认真履行职责和自觉接受被巡察单位干部群众的监督，坚决纠正和查处发生在群众身边的不正之风和腐败问题，厚植党执政的政治基础。同时，关心和支持巡察干部的日常工作和生活，严格落实巡察组在后勤保障、评先评优等方面的政策，采取必要措施使抽调干部能够安心脱岗、专心巡察。