文丨高忠维 周沛 唐金洪 方振江

本文从系统的角度对特种设备安全监管进行研究，重点对特种设备监察和现场检查的有关问题进行了系统的阐述，明确表述了属于监察范围的锅炉、压力容器、压力管道和起重设备，提出了一种基于风险的特种设备安全监察方法，规范了特种设备现场检查的项目执法程序，最后根据前面的分析和总结提出了具体的政策性建议。

特种设备安全关系到千家万户的生命财产安全和国家经济的正常运行，干系重大。我国特种设备监管经过多年的发展取得了显著的成效，但监管水平与发达国家依然存在较大的差距，监管方法与监管制度等方面依然需要进一步完善。

许多学者对特种设备监管进行了有益的探索。如宋继红、戚月娣从法律体系角度进行了研究，通过完善法律法规体系和制度，提高监管的水平。贾国栋从新公共管理理论的角度，指出了现行特种设备检验监管体系的不足，并对提升我国特种设备检验监督质量提出了相关建议。罗云等在分析我国特种设备安全监管历史及现状的基础上，建立了特种设备安全监管的“战略-系统”模型。杨振林、江书军、王新杰、梁峻、曾珠、朱连滨等运用层次分析法构建风险评价指标体系，按照风险高低把特种设备使用单位进行分类。

本文将从监管、监察以及现场检查等几个方面展开，对特种设备监管对象、监察方法、现场检查项目、检查流程等问题进行了全新的阐述，从系统的角度对特种设备安全监管进行思考。

特种设备监管体系

从宏观角度来看，特种设备监管包含三个层次的内容，如图1所示。顶层是战略层，功能是立法，这里的法不仅仅指法律、法规，还包括政策、方法和规则等等。中间层是管理层，实现监察功能，负责识别风险制定风险控制策略。底层是执行层，实施检查功能，负责按照顶层制定的法律、法规和规则以及中间层下达的指令，执行现场检查，排除安全隐患。这三个层之间相互影响，相互支持。

图1 特种设备安全监管体系

特种设备的监察

监察的字面涵义是从旁边看发现问题。特种设备监察的核心是识别特种设备的风险并制定相应的风险控制策略，避免发生特种设备安全事故。没有有效的监察就不知道风险在哪里，不知道风险在哪里风险控制就成了空话。监察也应当是现场检查的前期必不可少的工作，没有监察，检查就没有明确的目标，就容易做无用功。

一、监察的对象

首先，无论是执法者还是使用单位都必须明确监管的对象。《特种设备目录》对属于监管范围的特种设备作了的规定。可是锅炉、压力容器、压力管道和起重机械部分比较含糊，容易产生歧义，对执法者和使用单位都不利。因此，根据作者的理解，本文将锅炉、压力容器、压力管道和起重机械部分重新整理如表1所示。特种设备之所以要被监管，是因为其容易发生事故产生较大的破坏作用，危及人们的

生命财产安全。发生事故时，承压类设备高温高压气体释放爆破能量产生破坏作用（有毒、易燃、腐蚀性气体除外，因为其只要泄漏即能危及人身健康），机电类设备主要是其势能和动能容易造成人身伤害。相同的条件下，释放的能量越大，其危害越大。是否作为监管对象也是基于这个考虑的，抓住这一点就容易理解特种设备目录了。

表1 特种设备监管对象

图2 特种设备监察方法

二、监察的方法

曾经经历过这样两个案例。有一个单位有2台压力容器安置在车间，工作压力3MPa，出厂7年，距离下次检验时间还有8天。另一个单位有1台压力容器安置在车间旁边的房间，工作压力是0.8MPa，出厂1年，超出检验周期3天。这两个单位的风险哪个大？目前的方法肯定是处罚第二个单位，但直觉也告诉我们第一个单位风险更大。如果涉及的单位多了，直觉肯定是不够用的，该怎么办？

控制特种设备超期未检率只是最基本的要求，各级监管机构都意识到特种设备分级分类监管的重要性和必要性。然而，怎么分级如何分类，还没有有效的办法。目前的作法是把特种设备是否在有效检验周期内作为判别是否存在风险的依据。这个方法简单易行，但是比较粗放。有许多专家学者进行了有益的探索提出了不少的分级分类监管方法，但是基本是层次分析法的不同应用形式。衡量一个方法好不好，至少需要满足两个条件：一是否科学，二是否实用。层次分析法是个好方法，但如果不满足这两个条件也不行。

表2 特种设备现场检查项目

为了解决上面的问题，建议采用下面的方法，如图2所示。此方法主要由三个环节构成：风险度量、风险识别和风险控制。所谓风险度量，是以风险理论为基础，根据特种设备的特征参数得出各特种设备使用单位风险的二维量化指标：发生事故的概率和发生事故造成的损失。风险识别是根据各特种设备使用单位风险的二维量化指标，得到监管的区域内各单位在二维坐标系上风险分布，并把各单位分成四个特征区域。风险控制是根据各单位所在的不同特征区域制定不同的风险控制策略，实现基于风险的分级分类监管。

特种设备的现场检查

特种设备现场检查是按照战略层制定的规则落实监察指令、排除风险的具体行动。现场检查最重要的两项内容是：一是检查的项目，二是检查的程序。

一、检查项目

基层执法者在执法过程中，往往抓不住重点，随意性比较大。按《特种设备现场安全监督检查规则》检查则项目比较多，按“三落实两有证一应急一检验”又比较简单，为了帮助记忆和理解便于执法，现把特种设备现场检查的项目进行总结如表2所示。其中要求和罚则列为对应的《特种设备安全法》条款。

检查项目共分三大类：证件、记录和管理，气瓶充装单位作为特殊情况单独。

图3 质监系统现场检查程序

图4 一般程序

证件分三小类：设备本体、重要零部件和人。

记录分六小类：设备使用、应急演练、人员培训和三种设备的特殊要求。

管理分三小类：机构、制度和安全标识。

简记为“三有证、六记录、三管理加充装”，比“三落实两有证一应急一检验”更全面。重要的是此表实现了《特种设备现场安全监督检查规则》及《特种设备安全法》相关条款的有机统一。

二、检查流程

办案程序越来越受到重视，质检总局“十条禁令”第二条就明确提出严禁违反程序办案。根据《北京市质监系统执法文书制作与使用说明》（第三版），结合实际执法情况，总结质监系统执法流程如图3所示。行政执法检查一般有三种结果：不予处罚、当场处罚（公民罚款金额低于50元、法人或者其他组织低于1000元）和立案处罚。当场处罚走简易程序，立案处罚走一般程序。一般程序较复杂，如图4所示。根据需要，每一步程序一般会涉及许多活动，每一项活动由对应的执法文书体现。需要注意的是，部分执法文书是有时间要求的。