冯静茹

（上海财经大学 法学院，上海 200433）

环境公益诉讼制度在我国已初步成形，2017 年7 月1 日修订生效的《民事诉讼法》第五十五条规定了民事环境公益诉讼制度，2015 年新修订的《环境保护法》第五十八条、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》确立了普通环境公益诉讼相关内容，为符合规定的社会组织提起环境公益诉讼提供了法律依据。①然而，在海洋环境公益诉讼问题上，无论在理论界还是司法实践中，尚存在一系列争议，尤其是关于社会组织是否有权提起海洋环境公益诉讼的问题。2017 年11 月修订生效的《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定了海洋环境公益诉讼相关内容，规定行使海洋环境监督管理权的部门有权提出损害赔偿要求。据此，司法实践中，大连海事法院、青岛海事法院、茂名市中院和山东省高院均以《海洋环境保护法》是特别法的理由，认定《环境保护法》第五十八条不适用于海洋环境保护领域，排除社会组织适格原告的主体地位并驳回起诉。②然而，上述司法裁定并未说服学界，除此之外，政府监管部门提起的海洋生态损害赔偿之诉是否属于海洋公益诉讼以及二者之间是什么关系都有待进一步探讨。

环境公益诉讼始于美国，自1970 年《清洁空气法案》第一次自联邦法层面设置公益诉讼条款以来，环境公益诉讼被称为“当代环境法中最普遍、最显眼、最具持续性的制度创新”③，美国环境公益诉讼的经验也为其他国家所借鉴。本文将以美国海洋环境公益诉讼制度为研究重点，力求呈现美国海洋环境公益诉讼制度的内容、原理及其价值功能，以期对我国海洋环境公益诉讼相关问题的解决提供另一种视角。

一、美国海洋环境公民诉讼之样本分析

（一）立法模式：单行法规定

环境公益诉讼在美国称为环境公民诉讼，概言之，美国环境公民诉讼是指由公民或环保组织等私人主体针对政府机构或其他私主体，就违反联邦环境法规的不法行为所提起的诉讼，主张禁令和民事罚款的法律救济。④在海洋环境公益诉讼问题上，美国没有专门区分“海洋环境公民诉讼”和其他环境公民诉讼的制度，也没有专门的适用于海洋环境公民诉讼的诉讼制度和规则，在该问题上，美国环境法是在环境、生物和能源保护等相关的各个单行法逐个授权的形式设置公民诉讼条款。换言之，第一，在海洋环境问题上，公民诉讼的立法模式、法律适用、诉讼主体、救济方式等具有一般环境公民诉讼的普遍性特征。⑤第二，并非所有有关海洋环境的问题，都可以适用公民诉讼。比如《国家环境政策法》（NEPA）、《海洋哺乳动物保护法》（MMPA）中未涉及公民环境诉讼条款，不能据此提起公民环境诉讼。第三，即使可以适用公民诉讼的单行法中，公民诉讼的适用范围也有具体的规定，通常情况下，其适用范围即单行法所规定的具体范围。比如，与海洋环境公民诉讼有关的包括《清洁水法》仅针对美国可通航水域的污染问题；1972 年《海洋保护、研究与保护区法案》针对海洋倾倒废弃物问题（ocean dumping）；1973 年《濒危物种法》针对受威胁或濒临灭绝物种；《外大陆架法案》针对外大陆架资源开采活动；《海底矿物资源法案》针对深海矿物开采活动；除此之外，还有《防止船舶污染法案》适用于世界各地所有悬挂美国国旗的船舶，以及在美国港口或码头停靠或在美国通航水域和/或美国专属经济区作业的所有外国旗船舶；《1990 年油污污染法案》对油污损害规定了船东、经营人和光船租船人的责任和义务，以及对油船和其他各类船舶设计和安全设备提出了严格要求；《深水港法案》针对位于美国领海以外石油和天然气进出口的深水港项目的运营、所有等设立许可制度；《海洋温差发电法》（又译为《海洋热能保护法》）针对海洋热能设施设立许可。在海洋环境公益诉讼中，以《清洁水法》中“公民诉讼”条款最为典型，下文的分析主要基于《清洁水法》所规定的公民诉讼条款，同时也间有考察诸如《濒危物种法》等和海洋环境相关的联邦法规。

（二）原告诉讼主体资格：事实上的损害

国内学界对美国环境公民诉讼特点的分析往往侧重于强调原告是“任何人”，比如美国《清洁水法》规定，“除非本节（b）款另有规定，任何公民（citizen）都有权以自己的名义（on his own behalf）……提起民事诉讼”。⑥《海洋热能保护法》也规定，“任何合法利益受到或将要受到不利影响的人可以起诉”。⑦然而，提起环境公民诉讼的原告，除受美国宪法第3 条规定的适格原告条件的限制外，还受到相关单行法规、判例法的限制，包括事实上的损害，损害与被告行为的因果关系以及可救济性。⑧其中，事实上的损害是三者中的核心限制条件，因果关系和可救济性是作为证明存在事实上损害的构成要件，⑨因而，下文论述主要基于事实上的损害（injury-in-fact）。

1970 年“莫顿案”（Sierra Club v. Morton）确定原告须证明自身受到“事实上的损害”后，《清洁水法》、《海洋热能保护法》从立法上确认了在公民诉讼中须证明“其利益受到或将要受到不利影响（adversely affected）”的限制性要件。⑩之后1992 年Lujan v. Defenders of Wildlife 案首次判决因原告在不能证明自身受到具体、特定、迫切损害的情形下，不具有原告资格。公民诉讼的原告必须证明个人利益受到一个具体的、特定的、实际的或迫切的损害，才能建立起事实损害，仅仅证明公共利益而非个人特殊利益受损，不能满足适格原告主体诉讼要求。

（三）可诉范围的限制

1.可诉对象的限制：两种类型

美国环境公民诉讼的被告尽管也是“任何人”（any person）,但单行法通常会在公民诉讼条款中以列举方式说明可诉对象和可诉行为，着重强调政府机构和政府机构的负责人可以成为公民诉讼的被告。

美国环境公民诉讼中可诉对象分为两类：第一，针对环境违法者，包括私主体、美国联邦和州行政机构的违反法律的行为，即“私人/公民执法诉讼”（private enforcement action），其诉讼目的在于使环境违法主体停止或防止损害行为的发生，遵守相应的法律、法规。第二，针对美国环保署（EPA）署长未履行“非自由裁量的义务”（nondiscretionary duty），即“强制执法诉讼”，⑪其诉讼目的在于确保美国环保署履行其行政职责。以《清洁水法》和《濒危物种法》为例，《清洁水法》规定公民诉讼的被告包括两类：（1）“任何人（any person），包括州和联邦机构，只要其违反了任何标准、限制或关于上述标准、限制的政府法令”。（2）美国环保署署长，针对的是环保署署长未履行非裁量职责义务。《濒危物种法》在公民诉讼条款也做出了类似的规定，即被告包括任何人以及行政机构的负责人。因而，在海洋环境相关的公民诉讼的适格被告方面，包括任何违反环境法律法规的私主体和公主体，也包括违反非裁量职责义务的具体、特定环境主管机构。

2.可诉行为的限制

可诉行为的限制体现在两方面：一是违法行为的种类限制，二是违法行为的时间限制。违法行为的种类限制是指提起公民诉讼的违法行为只是特定的，限于公民诉讼条款本身明确规定的，而非违反单行法规定的行为。比如《清洁水法》规定的可诉行为包括违法者违反本章排放标准或限制的行为，或违反州、环保署署长所发布的与上述排放标准或限制相关的行政命令的行为。⑫《海洋保护、研究与保护区法案》规定的可诉行为包括违反本分章规定的，或根据本分章规定的任何禁止性规定、限制、标准或许可。⑬

违法行为的时间限制是指公民诉讼中违法行为必须是正在进行或持续中，而非已经终止的违法行为。Gwaltney v. Chesapeake Bay Found案确认了正在进行中的违法行为（ongoing violation）的标准，最高院指出《清洁水法》公民诉讼条款不适用完全过去的违法行为，只针对持续进行的或间歇性的违法行为。⑭

（四）公民诉讼的除外条款：通知和勤勉执法

美国联邦环境法对公民诉讼的限制主要表现在两个方面：通知和勤勉执法。第一，通知的要求(notice requirement)。公民诉讼中的原告，至少要在提起诉讼前60 天通知环保局局长、违法行为发生地所在州和违法者。⑮六十日通知是强制性的法定要求，一旦原告未履行通知义务，联邦法院将驳回诉讼。⑯第二，勤勉执法（diligent prosecution）。根据成文法的规定，如果政府已经提起诉讼或对违法行为勤勉执法，则公民诉讼将被排除适用。但是何为“勤勉执法”，国会未作出具体界定，由法院在个案中认定。多数法院的态度都是基于文义解释，认为只有行政机关提起一项民事或刑事诉讼行为才符合勤勉执法的行为要件要求。⑰然而，美国司法实践和学界对勤勉执法内涵的解释标准并未达成统一意见，有的认为勤勉执法也包括行政机关的行政行为，比如行政执行命令。⑱美国多数学者认为对勤勉执法的认定应当是根据文义解释，采严格适用，即仅有行政机关的行政程序不能构成勤勉执法，只有政府已经向法院提起诉讼，并且该诉讼构成“勤勉执法”，才符合公民诉讼的阻却事由要件。⑲以上两个除外条款以及对勤勉执法的认定也在《清洁水法》、《海洋保护、研究与保护区法案》、《濒危物种法》等都有所体现，比如《清洁水法》第1365 节规定了公民诉讼的限制和除外条款，第一，公民诉讼的原告，至少在提起诉讼前60 天通知相关主体，包括环保局局长、违法行为发生地所在州以及被控违法者。第二，如果环保局局长或州已经就该违法事项或违法者提起诉讼，则公民诉讼将被驳回。⑳

（五）法律救济方式

美国环境公益诉讼可寻求的救济方式主要包括禁令救济（injunctive relief）、民事罚款(civil penalties)和宣告性救济(declaratory relief)三种途径，以前两种救济方式为主。禁令救济包括禁止性和强制性禁令，主要目的在于停止损害行为，要求违法者遵守相关的法律法规，或要求行政机关对违法者进行执法，而非损害填补。㉑民事罚款在各单行法中有所不同，大多数单行法并未规定民事罚款的法律救济，而仅允许禁令的救济方式，而且民事罚款规定了最高限额，并只能归于美国国库所有。㉒因而，美国环境公益诉讼中民事罚款的性质更多体现的是行政罚款而非民事损害赔偿，其根本目的在于环境公益的保护，既无意于原告私人利益损害赔偿，也无意于生态损害的修复。

二、行政优先与私人执法的平衡

在美国环境治理架构下，包括海洋环境治理体系中，环境公民诉讼制度的设计体现出行政优先与私人执法二者的平衡。针对违反环境利益的违法行为，美国法律提供了不同的救济途径和方式。以《清洁水法》为例，对于违反《清洁水法》的不法行为，第一，行政机关有权发布行政遵守命令（compliance order），要求违法者停止侵害。第二，行政机关有权提起民事诉讼或刑事诉讼，主张法院的禁令、罚金或限制自由等救济手段和责任方式，但该诉讼并未视为公民诉讼的范畴。根据《清洁水法》，美国行政机关针对违法者提起民事诉讼的情形是当违法者出现违法行为时，联邦环保局会就该违法事项通知该违法者以及州环保局。如果州没有在30 天内采取行政措施，联邦环保局有权发布一项行政命令，或者在联邦地区法院提起民事诉讼，也可以提起刑事诉讼。㉓第三，行政机关有权作出行政处罚。第四，公民有权针对违反者提起诉讼，主张法院的禁令救济或民事罚款，即本文讨论的环境公民诉讼。㉔美国环境公民诉讼设置的最初背景是对行政机关被“俘获”的忧虑，环境公民诉讼的制度功能定位为行政执法的补充，因而一方面规定原告、被告为任何人，另一方面又通过种种限制性规定保障行政环境执法权的优先性，限制私人发起的“准执法”司法活动。

环境公民诉讼是政府行政行为的补充而非替代这一理念也体现在环境公民诉讼条款的立法历程和司法实践中。第一，回顾公民诉讼条款的立法历程，可以发现国会在设计公民诉讼的初始，就将其定位于执法机制，即只有在联邦、州以及地方行政机构未能履行行政执法职责时，公众才有权提起公民诉讼。㉕以除外条款中六十日通知的法定要求为例，该通知期限可以使得联邦和州政府机关对违反行为做出相应的行政行为，也体现出公民诉讼是作为行政执法的补充方式的定位。第二，美国司法实践认为，公民诉讼条款是和政府执法相吻合的，私人执法程序（private enforcement provision）有两重目的，一是作为刺激政府执法的手段，二是在政府执法缺位的情形下，起到补充执法手段的作用。㉖公民诉讼或私人执法，相对于政府执法而言，应该是第二顺位的。因而，公民诉讼条款中的限制性规定都是要实现公民诉讼配合和补充政府执法的目的。原因在于，一方面，现代环境问题的治理主要直接依赖于行政权，而非立法权和司法权。㉗只有在行政机关不能或者不愿执法，不能实现环境生态服务功能和保护环境公共利益的情形下，才有环境公益诉讼提起的必要。㉘行政机关的行政执法应是环境公共利益实现的第一顺位。另一方面，能够避免被告同时应付多个诉讼的情形，既能节约司法资源，很大程度上也能减少不同法院在实施同一法定标准时裁决的冲突问题。

在环境行政治理优先与私人执法平衡的理念下，行政机关履行环境治理职责是第一顺位，为对抗可能的行政执法不力，任何人都可以提起私人执法。公民环境诉讼仅是作为行政机关的替代措施，刺激和补充政府行政执法。因而，就美国海洋环境公民诉讼而言，原告尽管可以是任何人，但无论公民还是社会组织，都必须证明事实上的损害这一核心要件；在程序设置上，原告须履行通知义务，且勤勉执法可成为环境公民诉讼的除外条款；在救济途径上，既不追求生态环境的功能修复，也非为了公民受损利益的损害赔偿，而主要限于禁令的法律救济，强制要求违法者停止违法行为、遵守法律规定或要求行政机关本身针对违法者进行执法。

注释：

①《民事诉讼法》第55 条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”《环境保护法》第58条规定，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”

②山东省高级人民法院[2018]鲁民终1334 号，北京市朝阳区自然之友环境研究所诉荣成伟伯渔业有限公司案；福建省高级人民法院[2018]闽民终385 号，中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉平潭县流水镇人民政府、平潭县龙翔房地产开发有限公司海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案。

③Barton Thompson,“The continuing innovation of citizen enforcement”,University of Illinois Law Review 185,2000.

④Robin Kundis Craig,“Will separation of powers challenges‘take care' of environmental citizen suits? Article II, injury-in-fact,private enforces,and lessons from Qui Tam litigation”,72 University of Colorado Law Review 93, 2001.

⑤Barry Breen, Citizen Suits for Natural Resource Damages: Closing a Gap in Federal Environmental Law, 24 WAKE FOREST L.REV. 851, 872 (1989).

⑥33 U.S.C.§1365 (1994).

⑦42 U.S.C.§9124(a)(2006).

⑧曹明德：《中美环境公益诉讼比较研究》，载《比较法研究》2015 年第4 期，第67-77 页。

⑨Cass R. Sunstein,What’s standing after Lujan? Of citizen suits, “injuries,” and Article III, 91 Michigan Law Review 163,1992.

⑩33 U.S.C. § 1365(g) (1994). 42 U.S.C. § 9124(a) (2006).

⑪Barry Boyer,Errol Meidinger, Private Regulatory Enforcement: A Preliminary Assessment of Citizen Suits under Federal Environmental Laws,Buffalo Law Review 833,1985.另外，在海洋环境保护领域的联邦单行法中，《海洋保护、研究与保护区法》中公民诉讼条款未规定“强制执法诉讼”。

⑫33 U.S.C.§1365(a)(1)(1977) .

⑬33 U.S.C.A §1415(g)(1)(1972).

⑭Gwaltney v.Chesapeake Bay Found，484 U.S.49(1987).“(1) provision of CWA authorizing citizen suits ...did not confer federal jurisdiction over citizen suits for wholly past violations, (2) provisions conferred citizen suit jurisdiction based on good-faith allegations of‘continuous’or‘intermittent’ violations,”间歇性的违法行为是指已经彻底终止的违法行为有可能再次发生损害环境的违法性。

⑮33 U.S.C.§1365(b)(1)(A) (1994),⑯ U.S.C.§ 1540 (g)(2)(A)(i),(B)(i),(C)(1994).

⑯Hallstrom v.Tillamook County,493 U.S.20,28-31(1989).

⑰Gwaltney of Smithfield, LTD V.Chesapeake Bay Foundation, INC and Natural Resources Defense Council,108.S.Ct.376, Supreme Court of the United States,1987.

⑱North and South Rivers Watershed Ass’n,Inc.v.Town of Scituate,949 F.2d 552,⑲91.

⑲Jeffrey G.Miller,“Theme and Variations in Statutory Preclusion against Successive Environmental Enforcement Actions by EPA and Citizens: Part One: Statutory Bars in Citizen Suit Provisions”,㉘ Harvard Environmental Law Review. 401,2004.

⑳《清洁水法》33 U.S.C. ⑬65 (a)(b)(⑲72).“如果环保局局长在美国法院已经提起并且勤勉地执行一项民事或刑事诉讼……要求守法。”

㉑Evan Caminker,“The constitutionality of Qui tam actions”,99 Yale Law Journal 341,1989.巩固：《环境民事公益诉讼性质定位省思》，载《法学研究》2019年第3 期，第127-147 页。

㉒Matthew Stephenson,“Public Regulation of Private Enforcement: the Case for Expanding the Role of Administrative Agencies”,91 Virginia Law Review 93,2005.

㉓《清洁水法》 33 U.S.C.1319(a)(b)(c).

㉔Leonard Townsend,“Hey you, get off my cloud: an analysis of citizen suit preclusion under the clean water act”,Fordham Environmental Law Review,Volume 11,1999.《清洁水法》33 U.S.C.1319(a)(3)(b)(c)(d)(g).

㉕S.Rep.No.92-414,at 64 (1971),reprinted in 1972 U.S.C.C.A.N.p3668-3730.

㉖Baughman v. Bradford Coal Co.,Inc.,592 F.2d 215,1979.

㉗斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002 年版，第33 页。

㉘肖建国：《利益交错中的环境公益诉讼原理》，载《中国人民大学学报》2016年第2 期，第14-22 页。