胡文正

（雨山区农委林业站，安徽 马鞍山 243000）

林地是林业赖以生存和发展的根基，林地保护管理是森林资源保护管理工作的核心和重点。随着社会经济的高速发展，林地的开发利用和非法侵占造成大面积的林地减少，有些林地无法复绿还林，给自然生态环境造成不可估量的损失。雨山区为马鞍山市所辖，位于安徽省东部，西濒长江，东连江苏省南京市，处于北亚热带南缘，国土面积17 300 hm2，林业用地面积4 211.77 hm2，森林覆盖率20.58%，森林资源相对较少。境内蕴藏着丰富的矿产资源，尤其是铁矿石储量较大，多数储藏于山体内，在合理开发利用和非法盗采过程中，造成山体环境不同程度的损毁，给森林资源管理带来很大困难。在实际林业管理工作中，林地保护管理是较为薄弱的环节，出现的问题较多，主要表现在非法侵占林地、擅自改变林地用途、毁林开垦开荒、未批先占和少批多占等方面，直接影响了森林资源健康有序发展。

1 存在问题

1.1 建设项目使用林地不规范

项目建设单位使用林地应当依法办理审核审批手续。但在实际工作中，个别建设项目或者用地单位，因项目设计变更、主管部门催赶进度等原因，在未取得使用林地审核同意书或批复的情况下使用林地，出现未批先占；个别建设项目或用地单位虽然取得林地使用审核同意书，但实际用地与林地许可的位置、面积不符，出现未批先占及少批多占等现象。在经济开发区，这种不依法办理手续、违法违规占用林地的现象较为突出。这些不规范使用林地行为，都属于违法违规使用林地的行为。

1.2 毁林开垦开荒改变林地性质

有些林区的村民在林缘周边或林内空地上毁林开垦开荒，种植农作物或其他非林经济作物，毁坏林地，改变林地性质。在城区周边农村，由于地少人多，甚至蚕食林地进行毁林开垦开荒，尤为突出。

1.3 新农村及森林旅游等建设违规用地

随着美丽乡村建设的加快推进，在建设社会主义新农村、改善农村面貌和村居环境过程中，因集中修建乡村道路、小型水库等基础设施、民生工程以及农民建屋盖房等，时常出现未办理使用林地审核审批手续、违法占用林地的现象。有些林权单位或乡镇政府为发展地方森林休闲旅游，在未经县（区）级以上林业主管部门批准同意的情况下，擅自在林地上建设基础设施、修建房屋等，改变林地用途，存在违法占用林地开发森林旅游休闲项目问题。

1.4 土地复垦项目改变林地属性

本地区铁矿石资源丰富，由于历史原因，部分老矿区随着供给侧改革和产业结构调整的推进，钢铁进一步去产能，对矿产资源的开发利用速度逐渐放缓，加之各级政府对生态环境保护和治理力度加大，部分存在问题的小型私有矿山和选厂被关闭，地方政府组织实施土地复垦项目建设，复垦后的土地当作农用地用来置换建设用地指标，改变原有林地属性，造成林地面积人为减少。

1.5 盗采矿产资源违法占用林地

有些不法人员受利益驱使，盗采国家矿产资源和石材原料，谋取非法经济利益，严重损毁林地资源，破坏自然生态环境，给生态恢复和保护带来一定的困难。

2 成因分析

2.1 林地保护意识淡薄

林地是森林资源的重要组成部分，是野生动植物赖以生存的根本，是陆地生态环境建设的基础。虽然国家和省级有关部门建立了保护发展森林资源目标责任制，但是林地保护不仅需要各级政府履职尽责，更需要全社会共同来参与和监督。但由于一些林权单位、经营企业、管理机构等林地保护意识淡薄，重发展轻保护，造成林地被侵占和破坏，导致林地资源不断流失。

2.1.1 林权单位保护意识淡薄

林权单位是林地保护的第一道关口，但由于其林地保护意识淡薄，看护责任不能到位，有的认为自己没有林业行政执法权，发现林地被侵占后，一报了事；个别林权单位因用地补偿到位，用地到位未办理合法手续，不予制止，造成侵占林地行为越发严重，林地遭受破坏；个别非法侵占林地现象由于没有在第一时间被制止，性质越来越严重，最后由行政案件变成刑事案件。

2.1.2 经营企业保护意识淡薄

有些经济实体受利益驱使或项目工期要求，违法违规占用林地开展生产经营活动，造成林地资源和生态环境的破坏。

2.1.3 政府领导保护意识淡薄

本地区的林业体量小、比重轻，易被政府领导忽视。地方政府为追求经济发展，提高政府政绩，重发展轻保护，采取特事特办，造成一些工程项目未批先占使用林地，以牺牲林地资源或生态环境为代价来换取短暂的经济发展。

2.1.4 主管部门主动作为不够，林地保护意识淡薄

一些主管部门在处理项目建设和林地管理问题上，迫于地方政府或者经济发展压力，主动作为不够，往往也是重建设轻保护，把关不严，以服务项目建设为由，放松审查，给依法管理林地和查处林地违法案件造成困难和障碍；有些基层林地管理机构职责不明确，对林地的巡查管理缺失，从而造成林地被非法侵占，生态环境遭受破坏。

2.2 制度缺失，监督管理不到位

由于各级林地管理部门未制定严格的监管制度，对项目建设使用林地的事前、事中和事后没有监管到位，服务不周，造成项目建设存在未批先占和少批多占等违法违规用地行为的发生。

2.3 打击力度不够

因单位编制等诸多原因，本区持有林业行政执法证件仅有1人，且无区级森林公安专业执法机构。由于林业执法机构不健全，执法力量薄弱，加上地方保护主义等不良倾向的影响，一些非法侵占林地的行为制止不及时，打击不坚决、不彻底，在案件查处过程中，往往存在避重就轻、以罚代刑，在一定程度上助长了非法侵占林地行为的发生。

2.4 违法成本过低

林地非法侵占多数为行政案件，处罚措施是责令恢复林地原状和处以行政罚款。对盗采国家矿产资源、非法获利丰厚的当事人，按照现有法律规范进行林业行政案件查处、处罚，力度太轻，违反成本低，达不到打击和震慑的效果。

3 对策与建议

3.1 广泛宣传，提高认识

各级政府及林业主管部门要采取多种形式，广泛宣传林地保护相关法律法规，增强全社会林地保护的法制意识。重点以四个结合开展宣传：一是结合村（社区）两委成员换届培训，在新换届村（社区）两委班子培训班上宣传林地保护有关法律法规，增强林地保护意识，做到守土有责、守土负责、守土尽责。二是结合非煤矿山综合整治，对企业开展宣传，提高企业林地保护意识，做到不违法违规使用林地。三是结合林业生产经营培训，在组织林业生产经营者和林业大户培训时进行宣传，让林业生产经营者从思想上重视起来，从行动上爱惜和保护林地。四是结合年度领导干部法制课宣讲活动，让领导干部从思想上意识到林地保护的重要性和必要性，切实加强林地资源保护。

3.2 分级负责，加强管理

严格贯彻落实保护发展森林资源目标责任制，完善森林资源分级管理制度，结合本地林地管理特点，调整、增加林地管理人员，实行分级管理、专人负责。重点以三级职责管护林地：一是村级管护。以村（社区）为基本管护单元，根据各村（社区）山场分布特点，安排专职护林员进行日常巡查，做到及时发现、及时制止、及时报告。二是乡镇级管护。乡镇基层林业站要加强自身建设，充分发挥主动性，开展时段巡查，对易发侵占林地的位置加大巡查力度，并做好对林权单位、用地单位的监督管理，认真承担起本辖区内林地的管理职责。三是区级管护。在开展村级和乡镇级管护林地的基础上，区级林业主管部门充分利用林地“一张图”开展林地管理，实时比对不同时期林地变化动态，掌握林地变化趋势，采取切实可行的林地保护措施，最大限度地保护林地资源，使林地管理工作取得实效。

3.3 规范审批，强化服务

严格规范审核建设项目使用林地，优先保障基础设施、公益事业和民生工程以及国家、省和市等重点项目用地，严格限制采石、采矿等经营性项目用地。对永久征占用林地的建设项目，依照相关规定对项目的立项、规划及使用林地的可行性等内容进行严格审核和实地查验，再组卷上报；对临时占用林地的，在审批过程中，重点对项目用地性质、周边环境的破坏程度、使用到期后能否恢复林业生产条件等内容严格把关。如2016年底，某建材公司在生产过程中存在山体安全隐患，应区安监部门要求，需要临时占用林地排险，在企业提供专家评审通过的《安全预评估报告》《安全隐患整改方案》、用地协议、林木恢复保证金、森林植被恢复费等相关材料的基础上，组织专家对《临时占用林地使用可行报告》《林地植被恢复方案》进行评审，通过后予以批复临时用地，真正做到依法、规范、有序、合理使用林地。

3.4 严格执法，严厉打击

对于非法侵占林地，盗采国家矿产资源和石材原料，非法获得利益，应严厉打击，从源头遏制，避免违法行为的蔓延和加深。本区富含铁矿，是马钢的“粮仓”，在利益驱动下，非法侵占林地行为时有发生。为加大对占用林地盗采矿产资源行为打击的力度，采取三级联动机制：一级是由村级加强巡查，及时发现、及时制止、并及时报告。二级是接到报告后，由市森林公安派出所协助，快速到达现场固定证据。三级是区林业主管部门在由地方公安、安监、国土、城管等部门参加的乡镇联合执法队配合下，现场查扣施工设备和人员，并在市森林公安派出所配合下，对违法行为予以林业行政处罚，构成犯罪的移送市森林公安局追究刑事责任。这样的三级联动既保证了执法的机动性，又确保能够打击到位，有效震慑犯罪分子，保护林地资源安全。