摘 要 本文通过多方分析检察建议适用中存在的现实问题及其原因，坚持问题导向，探索检察建议规范化发展的具体对策，以期真正提升检察建议工作质效。

关键词 检察建议 规范化 机制建设

作者简介：赵璐，青岛市市南区人民检察院。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.163

检察建议，指的是检察机关履行法律监督职能的一项重要载体，通过向司法机关、行政机关及有关企事业单位发出检察建议，完善单位制度、弥补监管漏洞，从而达到预防和减少违法犯罪的效果。山东检察机关从2016年10月开始进行检察建议规范化试点工作，可见山东检察机关对检察建议工作的重视，在未来的检察监督工作中将扮演十分重要的角色。由于司法体制改革，职务犯罪职能转移，使得检察机关整体监督刚性下降，检察建议本身的一些问题和弱点显得更加突出。在现有环境下，如何改进检察建议实施效果，使检察建议成为检察监督的一项重要抓手，引起了更為广泛的关注和讨论，相关的工作试点与研讨也正在进行。2018年7月23日山东省检察院在东营市检察院召开了“检察建议规范化研讨会”对2016年以来的检察建议规范化试点工作进行总结，在此期间有多名高校专家学者参与了此次研讨，对试点工作给予了肯定并提出了一些创新思路。作为检察机关发挥法律监督职能的有效途径，检察建议规范化建设是推动检察监督常态化、实效化的合理步骤和有效路径。

一 检察建议运用中存在的问题

（一）缺乏监督刚性，权威性、执行力不强

检察建议在实际运用中存在的一个最大的问题就是没有监督刚性。在法体制改革，职务犯罪职能转移的当下，提升检察机关的监督刚性至关重要。检察建议一直处于检察监督的边缘地带，其受到的重视不够，规范化程度不足。检察机关对外发出的检察建议往往被视为一种“软性”的建议和补充，得不到被建议单位的重视，甚至视而不见。在现实办案中，为了避免得不到建议回复的尴尬情况，检察机关往往先与被送达单位协商，得到对方回复承诺后才制发检察建议。即使在这种情况下，检察建议也不都能及时回复，需要办案人员反复催促，牵涉办案精力，浪费检察资源。而检察建议的目的并不是为了一纸回复，真正的建议内容无法落地，缺乏配套的后续跟踪监督体系，执行力不足，更制约了检察建议的效用，影响检察监督的权威性和严肃性。

（二）检察建议不深入、不规范，缺乏针对性

目前，实际工作中制发的检察建议质量参差不齐，问题突出表现在以下几个方面。一是内容缺乏针对性，“完善相关制度”、“加强法制教育”成为建议中的“万金油”，对于被建议对象提不出切实可行、有针对性、有力度的改善措施，往往是泛泛而谈。二是内容零散，缺乏类案监督或者整体情况的监督，往往是就案论案，形不成体系性的建议，相关的研究不深入、不到位。三是形式上不规范，对被建议对象的相关专业名称和术语不了解，表述不规范，表意模糊，词不达意，甚至个别建议文书存在用词不当、错别字的现象。

（三）检察建议工作体系不规范、不协调

检察机关内部启动检察建议工作往往是检察机关的各个部门依据自身办案的内容、职责范围，自行开展。各部门之间缺乏工作的衔接和沟通，这种情况下，极容易出现重复制发检察建议或者相互矛盾的现象。启动检察建议工作依赖于承办人员的自身经验和工作责任心，使得检察建议的开展存在随机性和不确定性。检察建议相关的审批和归档程序不规范，上报审批方式、流程执行也并不严格，检察建议的文书和材料也不能及时归档。

二 检察建议存在问题的相关原因分析

（一）检察建议法律支撑不足

目前检察建议的法律依据主要是《人民检察院组织法》第四条、第五条和《刑事诉讼法》第二条的原则性规定，《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《检察官法》等相关法律都没有明确规定检察机关享有检察建议权，更没有对其适用范围、程序和保障等问题做出法律规定。仅有的规定都较为概括，这就使得检察建议在实际应用中操作性不强，不利于检察建议功能的发挥。缺乏了上位法对于检察建议的地位规定和强制力的保障，使得一些工作规范得不到有关部门的认可和重视，检察建议制发后得不到及时的回复，同时也使得对检察建议的宣传不到位，在社会中的承认度不高。

（二）重要性认识不够，专业调研不深入

部分办案人员对检察建议不够重视，限于自身工作经验不能及时发现需要制发检察建议的情形，影响监督工作。办案工作强度大，检察干警无法抽身深入研究案件涉及的行业、单位的专业知识，加之自身知识范围的局限，对于专业性较强的问题无法提出有针对性的对策，对于类案反映的问题不能及时归纳总结，影响检察建议的效果。

（三）工作机制单一，体系不健全

检察建议工作的开展，往往是办案人员的“单独作战”，对于建议的制作、审批、送达、执行等流程规定不完善。制发检察建议被看成是办案人员的个人事情，由单个办案人负责，没有整体团队的配合，这就导致权责不统一，检察人员在指出问题和建议时，往往是隔靴搔痒，泛泛而谈，不能切中要害。尤其是缺乏相应的制约机制，导致被建议单位不能执行建议内容，无法落到实处，达不到检察建议的初衷。内部工作缺乏协调配合机制，与相关机关沟通不畅通，无法形成办案合力，降低工作效率。

（四）考核机制重数量，检察建议质量不高

在检察工作实践中，办案人员大多为了完成考核指标而进行检察建议。考核的标准也是建议和回复的数量，这就导致检察建议只重数量而忽视质量，以收到回复为工作目的，缺少了检察建议工作的实质意义。缺乏对检察建议重要性的认识，开展深入调研及监督整改的积极性不高，检察建议工作停留在纸面。另一方面，在整体检察业务考核中，检察建议所占比重较低，甚至未划入考核范围，这就使得检察建议制度设计处于空洞化。

（五） 缺乏后续监督机制，检察建议效果不落地

由于没有跟踪监督机制，检察建议的真正效果也就没人关注。被建议机关收到建议后，大都存在着仅仅进行公文回复，而不做实质整改的现象。建议指出的内容有些是单位管理制度体系的漏洞，整改非一日之功，涉及问题众多，加之被建议单位对检察建议认识不足，整改事项往往停滞不前或是被搁置。

三 检察建议规范化对策建议

（一）完善法律规范，引进外部支持

1.对于检察建议的法律定性、办理程序等具体问题应由检察机关报请本地人大常委会，出台检察建议工作的有关决议，与地方监察委协调出具配合检察工作的实施意见，增强检察建议的现实操作性和法律依据。2.争取人大支持，建立检察建议及书面回复向同级人大常委会备案制度。3.引入第三方参与。加强与其他司法机关、行政机关的沟通配合，形成监督合力，尤其是对一些企事业单位送达检察建议的时候，检察机关、被建议单位和相关行政机关共同到场，通过座谈交换各方看法，引导对方的理解与肯定，积极配合相关工作。不仅可以贯通检察监督、人大监督、监察监督等监督机制，发挥出更好的效果，而且化解人大监督长期比较笼统的困境，使监督工作更有成效，更接地气，实现共赢。引入第三方评估，定期对检察建议的实施效果进行整体测评，为检察建议的完善和发展方向提供建议。4.完善通报抄送制度。检察机关在制发检察建议书的同时，向其被送达机关的上级主管机关进行抄，对办案反映涉及地区、行业管理制度上具有普遍性的问题，在向涉案单位制发检察建议书的同时，可向有关职能部门通报。

（二）对检察建议分级分类，健全配套机制

检察建议针对的对象不同，建议内容涉及问题的紧迫程度不同，需要的监督实施措施也就不同。按照被建议对象或事项的内容定级分类，能够精细化的推进检察建议工作。例如对于行政机关亟待解决的问题，以较强的约束力保障实施；对于长期存在的制度问题，放宽整改时间，并由检察机关提供相关的法律建议。通过分级分类，有利于检察建议的整理归纳和相关问题的研究，能够及时发现类案监督或机制监督的线索，大大提高检察建议的实施效果。

（三） 加强重要性认识，提升工作积极性和建议能力

检察建议在新时代被赋予了更重要的使命，要想真正实现检察建议工作制度的效用初衷，需要检察机关不断修炼内功。1.建立科学的考核评价体系，对于检察建议工作不能单纯强调数量上的考核，应考虑建议在实际中发挥的效果，加大高質量检察建议的考核占比，突出检察建议质量的重要性。2.开展专题研讨，重塑队伍。对于检察建议文书组织讲评，交流办案经验。加强检察队伍建设，强化专业素养，提升检察官及辅助人员监督能力，深入研究探讨理论创新。涉及的专业性领域引入专家智库、行业能手，提升专业化水平。加强对检察建议重要性认识，拓展检察办案内涵，延伸检察建议外延，增强检察建议案件化办理的认识。3.坚持先调研再建议的工作模式，制发检察建议不能“闭门造车”，通过走访、调研、查阅充分了解实际问题再有针对性的提出建议，对于检察建议建立论证机制，由办案部门牵头提出检察建议形成初稿，组织其他相关部门业务能手讨论分析，保证检察建议的准确性和专业性。4.加强检察建议的审核，保证对外送达的文书质量，建立检察建议工作台账。在对外送达的方式中可以增设公开送达，以公开促进检察官责任心和检察建议质量，以公开的方式倒逼检察机关审查出具更加细致谨慎，同时能积极跟进事后整改情况。

（四）强化跟踪监督，提升检察建议实效

检察建议不是单方的法律行为，需要社会有关机关、单位与检察机关进行良性互动，实现共赢。要获取被建议单位的支持与理解，除了提升社会整体对检察建议的重要性认识，对于每一个检察建议的制发都应该追求“精益求精”，让社会在每一个具体个案中切实感受到检察建议的意义所在。检察机关应主动寻求与被建议单位的沟通，通过事前座谈，了解实际情况，事中送达，讲明建议初衷，事后跟踪反馈，落实监督成效。在跟踪监督的过程中，及时整改反馈，了解实施进展，让检察建议真正落地。

参考文献：

[1]上海市人民检察院研究室.检察建议实施过程中存在的问题与对策.人民检察.2008（18）.

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