检察机关提起环境行政公益诉讼的实践反思与制度优化

2018-12-27曹奕阳

江汉论坛 2018年10期

摘要：检察机关提起环境行政公益诉讼，具有诉前程序兼顾公平和效率、有效破解“无人诉”困局、取得法律特别授权等优势，彰显了制度设计的合理之处。但实践中也存在一些问题，显露出制度设计的不足，例如环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的立案范围存在竞合；检察机关独立承担环境行政公益诉讼，公众难以参与；“怠于履行法定职责”等条文缺乏明确界定，实际操作困难；检察机关作为公益诉讼人与法律监督职能存在冲突，影响检察监督权的中立性。应从立法上对检察机关提起环境行政公益诉讼制度的立案机制、参与主体、条文内涵等进行完善。

关键词：检察机关；环境；行政公益诉讼；公共利益

基金项目：国家“2011计划”司法文明协同创新中心资助项目（教技函2013[26]）

中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2018）10-0123-05

党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，全国人民代表大会常务委员会随后作出了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《试点决定》），授权最高人民检察院在生态环境和资源保护等领域开展公益诉讼试点。2015年7月2日，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》），明确了检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的案件范围，检察机关的诉讼地位等。2016年1月6日，最高人民检察院又发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》），对检察机关提起公益诉讼的线索来源、线索移送、立案程序、调查核实、举证责任等内容进行细化，对诉前程序等内容作了进一步强调。2017年6月27日《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》通过，标志着检察机关提起行政公益诉讼的制度正式入法。本文拟对近年来全国试点地区检察机关提起环境行政公益诉讼的实践进行考察，探讨当前我国此项公益诉讼在制度构建上的成功经验和不足，并就其完善与优化提出一些建设性意见。

一、检察机关提起环境行政公益诉讼的实践优势

1. 诉前程序兼顾公平与效率

《试点方案》中的“诉前程序”、《实施办法》第40—41条均明确规定，检察机关在提起环境行政公益诉讼之前，应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。据统计，试点地区办理的公益诉讼诉前程序案件数量逐年快速增长：2015年12月底以前为245件，2016年6月底增至1106件①，2017年6月底则增至7903件②。利用诉前程序督促、纠错，已成为检察机关办结公益诉讼案件的主要途径。首先，设立诉前程序，有利于检察机关发挥职能，督促相关行政机关依法履职。检察机关在法定授权范围内行使检察建议权，针对环境监管机关违法行使职权和不作为的行为提出检察建议，能起到外部监督的作用，督促环境监管机关履行职能。在日常实践中，环境监管机关由于工作事项繁多、人手不够、对政策法规的理解存在偏差等原因，会出现滥用权力或消极不作为等问题，仅仅依靠环境监管机关的内部监督，难以使其及时有效地自我纠错。而检察机关提出检察建议，可以从外部给环境监管机关施加压力，促使其改错尽责，从而发挥司法权对行政权的监督和制约，维护社会的公平正义。其次，使用诉前程序，能给行政机关自我纠正违法不当行为、发挥履职尽责的能动性提供一个“缓冲期”，提高行政效能。例如，在甘肃省阿克塞县人民检察院诉县环保局不依法履行职责案中，县环保局怠于履行职责，导致石棉矿区环境污染和生态破坏严重。检察院通过诉前程序向县环保局发出检察建议，随后县环保局积极纠偏改错，责令各石棉开采企业停产整改。该案已通过诉前检察建议取得了实质性效果③。可见诉前程序的运用，实现了公平与效率的统一：既给行政机关自我纠错预留了时间和空间，又能有效促使行政机关依法纠错，履职尽责。再次，启用诉前程序，可有效地减少检察机关直接提起环境行政公益诉讼的数量，节约有限的司法资源。检察机关提出检察建议后，行政机关大多能积极履职，很多案件最终不必进入诉讼程序。这样，既可防止因过多的诉讼导致检察院的工作量过大而不能保证案件得到及时处理，又能减轻法院的受案压力，节约审判资源，从而低成本、高绩效地维护环境公益。

2. 有效破解“无人诉”的困局

长期以来，受传统观念、传统制度的影响，公共利益侵权案件存在着“无人诉”的现象④，以致于公共利益处于无人维护、无人救济的境地。以环境侵权案件为例，环境公益受损后，常常由于受害人不确定、个人权利太分散、诉讼成本过高等原因而无人过问、无人起诉，导致不少地区法院出现环境公益诉讼“零受案率”现象⑤。《试点决定》指出，人民检察院在生态环境和资源保护等领域提起的公益訴讼案件，人民法院应当依法审理。《试点方案》也明确规定，检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。这使环境公益有了实际的代表人和主张者，检察机关可在环境公益受损后以公益诉讼人的身份提起诉讼。从试点实践来看，检察机关作为公益诉讼人行使诉权，有效地扭转了环境侵权案件“无人诉”的局面。从2015年7月试点开始到2017年6月底试点结束，各地检察机关办理公益诉讼案件共9053件，其中生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件6527件，占比72.1%。环境公益诉讼已成为检察机关公益诉讼工作的一个重点，对于改变过去环境公益无人维护、环境损害案件“无人诉”的状况起到了积极作用。

3. 取证、起诉有法律的强力支撑

检察机关具有法律授予的调查取证权，可以依其职权询问当事人、证人，搜集书证、物证等证据，可以采用鉴定、勘验等方法进行调查取证，比较容易获得高质量的证据。这较之公民或社会组织提起环境公益诉讼，优势明显。公民或社会组织在法律地位上不能与检察机关相比拟，且未被授予特殊的权利，所以在调查取证上无法获得检察机关所享有的便利条件。同时，调查取证有时需付出较高的审计费、调研费、鉴定评估费等，公民和社会组织如果缺乏雄厚的资金支持，则往往难以完成调查取证工作。在非检察机关提起的环境公益诉讼中，由原告先行垫付诉讼费用，待判决生效后由败诉方承担；如果原告败诉，还需承担相应的诉讼费用，这加大了维权成本。《试点方案》特别规定，检察机关提起公益诉讼，可以免缴诉讼费。这为检察机关从事环境公益诉讼提供了有力的支持。

二、检察机关提起环境行政公益诉讼的实践困惑

1. 环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的立案范围存在竞合

《实施办法》第28条规定：“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害……可以向人民法院提起行政公益诉讼。”修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第25条第4款立案范围的规定与此基本相同，只是增加了“食品药品安全”一项。《实施办法》第1条规定：“人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。”修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条第2款在立案范围的规定上与此基本相同，只是将“污染环境”表述为“破坏生态环境和资源保护”。综上可知，行政公益诉讼与民事公益诉讼的立案范围在生态环境和资源保护方面是竞合的，两种诉讼仅仅是被告有所不同，以及行政机关在诉讼中扮演的角色有所区别。从实践来看，上述两种诉讼在立案范围上的竞合，容易给检察机关提起环境公益诉讼造成困扰：同一环境公益诉讼案件该如何选择诉讼被告？如何避免司法资源、行政资源的浪费？

2. 参与主体及案件来源均显单一

《实施办法》及《行政诉讼法》、《中华人民共和国环境保护法》在制度设计上只允许检察机关作为主体提起环境行政公益诉讼，没有授权公民、法人或者其他组织提起环境行政公益诉讼，导致实践中热心环境公益事业的公民、法人或者其他组织不具有原告主体资格，无法进行环境行政公益诉讼。例如王理清诉青岛市环境保护局崂山区分局行政不作为一案，一审、二审法院都以其不具有诉讼主体资格为由裁定驳回，后王理清向山东省高级人民法院申请再审，省高级人民法院依据《行政诉讼法》第25条的规定，以王理清不具有原告诉讼主体资格，驳回了他的再审申请⑥。此案是公民提起环境行政公益诉讼立案难的一个缩影。此类情形的存在，挫伤了公民、法人或者其他组织参与环境行政公益诉讼的积极性。对案件线索的来源，《实施办法》及相关法律有“人民检察院在履行职责中发现”之类的规定；从试点实践的情况来看，大多数环境行政公益诉讼案件的线索也的确是检察机关在主动履职时发现的，而公民、法人或者其他组织提供的线索极少。环境行政公益诉讼的参与主体和案件来源的单一化，不利于公民、法人或其他组织配合检察机关对行政机关的行政行为实施有效监督。

3. 侵害国家利益与侵害社会公共利益难以区分

从理论上讲，“国家利益”与“社会公共利益”是不能等同的两个概念。国家利益是政府利益或政府所代表的全国性利益，或是一个民族国家的利益⑦；社会公共利益则是某一共同体内不特定多数人共享的利益。⑧ 《实施办法》第28条同时使用了“国家利益”、“社会公共利益”两个概念，规定“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害……（人民检察院）可以向人民法院提起行政公益诉讼。”《行政诉讼法》第25条第4款也有“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”的表述。显然，其中的“国家利益”、“社会公共利益”都是用以指称行政机关的不法或不当行为所侵害的客体。行政机关负有保护社会公共利益免受侵害的职责。当行政机关不履行或怠于履行职责而致使社会公共利益受到侵害时，检察机关应行使法律监督权，对其提出检察建议，或提起行政公益诉讼。这是不难理解的。但《实施办法》、《行政诉讼法》又同时将行政机关致使国家利益受到侵害的行为列入检察机关的公益诉讼范畴，致使“侵害国家利益”与“侵害社会公共利益”变得难以区分。行政机关代表国家利益行使职权，一般不会对国家利益造成损害；即使违背职责，侵害了国家利益，也不应列为公益诉讼的对象，而应当直接追究其法律责任。这样，《实施办法》、《行政诉讼法》中所言“国家利益”究竟具体何指，与并提的“社会公共利益”又有何不同，不免令人迷惑。

4. 缺少判定“怠于履行法定职责”的标准

在最高人民检察院2016年12月发布的《第八批指导性案例》中，有吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案。因江源区卫生和计划生育局怠于履行监督管理职责，其校验行为违法，白山市人民检察院提起了行政公益诉讼。另有三起指导性案例也涉及行政机关怠于履行法定职责。修改后的《行政诉讼法》第25条增加的一款也规定：“行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”然而，什么样的不作为或作为属于“怠于履行法定职责”或“不依法履行职责”，目前还没有明晰的界定和说明，以致于在实践中难以把握和判定。

5. 公益诉讼人与法律监督职能的冲突

《实施办法》第42条规定：“人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。”检察机关作为公益诉讼人，从诉讼的基本原理来看，其诉讼身份为“私主体”⑨，是诉讼当事人。但《实施办法》第50条又规定：“地方各级人民检察院认为同级人民法院未生效的第一审判决、裁定确有错误，应当向上一级人民法院提出抗诉。”其中所谓“抗诉”，从法理上讲，实为法律授予人民检察院代表国家行使的一项法律监督权。⑩ 綜合考察上引两条规定可见，检察机关在同一公益诉讼案件中，一审时为诉讼当事人，二审时却变成了法律监督者。诉讼当事人与法律监督者这两种角色之间存在着天然的冲突，“检察机关对于其提起的公益诉讼案件，必然有着追求胜诉结果的‘自身利益”{11}，故在现有制度模式下由检察机关提起环境行政公益诉讼，容易影响检察监督权的中立性。

三、检察机关提起环境行政公益诉讼的制度优化

1. 构建以环境行政公益诉讼为主导的立案机制

目前环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的立案范围在法条规定上存在竞合情形，给检察机关带来了一定困扰。为协调两种诉讼之间的关系，避免司法资源浪费，未来的立法应着力构建以环境行政公益诉讼为主导，环境民事公益诉讼为补充的立案机制。检察机关在立案上应以环境行政公益诉讼为重点，赋予其优先地位，原因有二：其一，“现代国家权力中最强有力者，是在行政权，而不是立法权或司法权”{12}，所以采用行政公益诉讼的方式督促行政机关履职尽责，解决环境问题，会更为有效。“作为现代社会的典型公共问题，环境问题往往具有多样性、系统性、综合性、动态性、科技性、复杂性、不确定性等特点。对现代环境问题的治理，主要直接依赖于行政权这一积极、灵活、富有效率的公共权力”，故应“将环境行政公益诉讼作为环境公益诉讼的重点和发展方向”{13}。其二，“维护国家和社会的环境公益是政府的基本职责，政府是维护国家和社会环境公益的第一责任主体。我国《宪法》第26条规定‘国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。这里所称‘国家的代表者是国务院和地方各级人民政府。《环保法》第6条第2款进一步明确规定‘地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”{14}。既然行政机关在环境公共事务上获得了特殊的授权，负有重要责任，那么一旦出现环境公益损害事件，自然应以环境行政公益诉讼为先。

当行政机关怠于履行职责时，检察机关可以通过诉前程序督促行政机关在回复期内履行职责，而不必过早地提起民事公益诉讼，代替行政机关履行职责。当行政机关履行了职责，而环境污染义务人逾期不履行法定的义务时，行政机关可以代为执法，所需费用由违法者承担。如果通过诉前程序和提起环境行政公益诉讼仍无法解决问题，那么检察机关再考虑对环境污染者提起环境民事公益诉讼。例如，《中华人民共和国放射性污染防治法》第七章“法律责任”第48—59条规定了环境保护行政主管部门或其他相关部门的职责，以及产生放射性固体废物的单位应承担的法律责任，环境保护行政主管部门可依职权责令限期改正、停止违法行为，责令停产停业或者吊销许可证、没收违法所得，限期补办手续或者恢复原状、罚款等。可见，环境保护行政主管部门的职权很大，只要积极地履职尽责，会使环境公共利益得到及时有效的保护。这样，当环境保护行政主管部门怠于履行职责时，检察机关首先应立为行政公益诉讼案件予以督促，而不是直接对污染单位提起环境民事公益诉讼。否则，有本末倒置之嫌，且会纵容行政主管部门怠于履行职责。

2. 扩大环境行政公益诉讼的参与主体

“公益诉讼的基本理念是公共利益、人权保护、社会变革与公众参与”{15}，应鼓励与支持公民、法人或者其他组织通过向检察机关举报、投诉等途径，对污染环境和破坏生态的行为实施监督；检察机关对具体行政行为审查的介入方式应当以受理公民、法人或者其他组织的控告和申诉为原则，以主动介入为例外{16}。这样做，公民、法人或者其他组织目前虽然无法作为适格的原告直接提起环境行政公益诉讼，但可以直接向检察机关举报、投诉环境问题；检察机关由此也可发现更多的案件线索，有效地拓展案源，而不是仅仅局限在自身履职过程中发现案件线索。在环境行政公益诉讼的立法中，还可以逐步放宽起诉的资格，赋予公民、法人或者其他组织以环境公益诉讼的“原告资格”{17}。依循现代行政法学的理念，“如果充分考虑当今法律制度中的公共利益要求，那么公共利益辩护的人的概念必须相应地扩大”{18}。从司法实践来看，世界上已有一些国家扩大了“为公共利益辩护的人的概念”，放宽了环境行政诉讼的原告资格。例如，在美国1973年的“合众国诉学生环保协会案”中，联邦最高法院倾向于认为，只要有可证实的“事实上”的损害，不论这种损害多么间接，当事人就可以取得原告资格，这就朝着完全取消原告资格的成立要件迈进了一大步。而美国的成文法基本上完全废除了环境行政诉讼中的原告适格理论，在各州以及联邦多数制定法中明文规定可在广泛范围内采用民众诉讼。1970年的《密歇根环境保护法》确认了“任何人”都享有向法院提起保护环境的诉讼资格，并减轻了原告的举证负担，只要求原告提供“初步表面证明”即可，而把实质性的举证负担转移到被告一方。{19}

3. 科学合理界定“侵害国家利益”与“侵害社会公共利益”

我国现行法律没有对侵害国家利益和侵害社会公共利益作出明确的定义和区分，例如《行政诉讼法》第25条第4款笼统地称“国家利益或者社会公共利益受到侵害”，以致司法实践中在认定案件侵害的客体时常将“侵害国家利益”和“侵害社会公共利益”混作一谈。有鉴于此，未来的立法应注意对其作出明确的界定。就生态环境和资源保护领域的立法而言，“侵害国家利益”和“侵害社会公共利益”可考虑从生态环境和资源损害的性质、范围、程度、影响等方面分别予以界定，并通过罗列事项的方式明示各自所指的具体情形。例如对前者可列示为：破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失；非法收购、运输、加工、出售国家保护植物，导致该植物种群密度降低，等等；对后者可列示为：未经许可，滥伐林木××公顷；排放、倾倒、处置含有毒害性、传染病病原体等物质，对环境造成××程度的污染，等等。

4. 明确“怠于履行法定职责”的界限

“怠于履行法定职责”的具体内涵，可界定为如下情形：一是行政机关没有积极作为，没有穷尽法律手段从根本上维护公共环境利益，而只是履行了部分行政职责，或只是采取了不起实质性作用的措施。例如，在湖北省十堰市郧阳区人民检察院诉郧阳区林业局不履行法定职责一案中{20}，郧阳区林业局尽管对金兴国等行政相对人作出了行政处罚决定，责令其停止违法行为，履行了部分职责，但未依法履行后续监督、管理职责，也未申请人民法院强制执行，于法律手段有所未盡，导致社会公共利益没有脱离受侵害状态，因而可认定郧阳区林业局“怠于履行法定职责”。二是检察机关向行政机关发出检察建议后，行政机关没有采取相应的行政行为，导致行政相对人的违法行为未在法定的期间内停止，不能使生态环境的破坏程度降至最低。

5. 加强对检察机关的监督，明确其法律地位

检察机关在参与环境行政公益诉讼时，诉讼地位较为特殊，实际上兼有诉讼当事人与法律监督者的双重身份。为避免双重身份可能带来的负面作用，环境行政公益诉讼制度的建设和优化应注意如下两个问题：一方面要将检察机关的工作置于有效的监督之下，充分发挥人民代表大会的法律监督作用，发挥监察委员会的纪律监督作用，发挥政治协商、社会公众、媒体等的民主监督作用，从而督促检察机关认真履职、严格司法。另一方面未来立法应明确规定检察机关在行政公益诉讼中的法律地位是诉讼当事人，而不是法律监督者。《行政诉讼法》第49条明确指出，提起诉讼的“原告是符合本法第25条规定的公民、法人或者其他组织”。据此，提起行政公益诉讼的检察机关应当是原告，亦即诉讼当事人。《实施办法》第50条中“地方各级人民检察院……应当向上一级人民法院提出抗诉”应作适当修改，即“抗诉”改为“上诉”。

注释：

① 胡卫列：《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》，《国家检察官学院学报》2017年第2期。

② 徐日丹等：《试点两年检察机关办理公益诉讼案件9053件》，《检察日报》2017年7月1日。

③ 张烁：《公益诉讼试点近2年追缴国有资产2亿元，甘肃省检察机关提起公益诉讼试点工作新闻发布会召开》，《兰州日报》2017年4月6日。

④ 最高人民检察院民事行政检察厅：《民事行政檢察指导与研究》第16集，中国检察出版社2016年版，第213页。

⑤ 陈亮：《环境公益诉讼“零受案率”之反思》，《法学》2013年第7期。

⑥ 参见山东省高级人民法院（2016）鲁行申280号行政裁定书。

⑦ 阎学通：《中国国家利益分析》，天津人民出版社1996年版，第4页。

⑧ 高志宏：《公共利益：界定、实现及规制》，东南大学出版社 2015年版，第96页。

⑨ 黄锡生、谢玲：《环境公益诉讼制度的类型界分与功能定位》，《现代法学》2015年第6期。

⑩ 全国人大常委会法制工作委员会行政法室编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第34页。

{11} 洪浩、邓晓静：《公益诉讼制度实施的若干问题》，《法学》2013 年第7期。