齐海丽

[摘 要]党的十九大报告对我国社会主要矛盾做出了新的表述。新时代我国社会主要矛盾的历史性转化体现在人民的需要有新内容、政府的政策供给有新变化两个方面。政府购买服务制度需要对社会主要矛盾转化做出积极的回应。服务购买遵循合同治理的原则，制造出网络化治理、开放性服务的幻象，但我国的政府购买服务制度则体现出政府主导、内部化购买等现实景象。为了解决人民群众对于美好生活的期望与服务供给不平衡不充分的矛盾，服务购买制度需要进行明晰责任、转变观念，优化制度设计，提升服务购买制度绩效。

[关键词]社会主要矛盾 社会组织 政府购买服务 路径优化

一、 问题的提出

党的十九大报告做出了中国特色社会主义进入新时代的政治判断。新时代我国社会主要矛盾发生了历史性转化，社会主要矛盾的转化对供给侧结构改革提出了新的要求。政府购买服务制度，是我国在公共服务民营化浪潮的影响下所进行的中国特色公共服务供给模式创新。政府购买服务，又被称为公共服务外包，是政府以合同外包的形式将公共服务交由政府之外的企业或社会组织来提供，而政府主要承担监督責任。作为一项重要的制度探索，政府购买服务在部分地方政府已经形成了较为成熟的实践模式，比如上海、深圳，还有部分城市仍然处于摸索阶段。总体看来，政府购买而非政府垄断，实现了公共服务供给主体多元化，满足了公众多样化的服务需求；合作治理而非科层治理，提升了公共服务供给效率，增强了政府的公信力。党的十九大对于我国社会主要矛盾做出了新判断，这种判断要求服务供给主体要对公民的服务诉求有新的回应。供给侧结构改革需要进行深层次改革，政府购买服务是供给侧结构改革的重要制度探索，它以服务供给模式的创新为手段，着力解决公共服务供需失衡的问题，将人民群众的服务需求作为政策调整的依据。

二、社会主要矛盾历史性转化的特点

党的十九大报告作出了中国特色社会主义进入到新时代的政治判断。新时代我国社会主要矛盾发生了转化，社会矛盾的转化是独立于人们的思想意识之外的，是不可抗拒的，具有一种势不可挡的迫切性。同样重要的事实还在于，社会主要矛盾决定了发展的着力点。党的十九大报告中关于社会主要矛盾的新描述，既是对我国经济与社会发展阶段和特点的新判断，也是对我国供给侧结构改革的模式和方向的新要求。社会矛盾的历史性转化主要有以下两个特点：

（一）人民的需要有新内容

马克思唯物史观认为，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，这样两对矛盾关系推动着人类社会的发展。同时，无论是上层建筑的调整，还是生产关系的变更，主要目的是满足人类生存与发展的需要，促进人类的全面发展。只不过，在社会发展的不同阶段，人民的需要既有量上的差异，也有质上的不同而已。1981年，我国社会的主要矛盾被描述为“人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾”。之所以在那个时期对我国社会主要矛盾做出那种判断，主要是基于我国当时的经济发展现状：经济发展速度较慢，经济实力不强，整体竞争力尚未达到满足人民群众物质文化需要的程度。经过40年的改革开放，我国经济实力增强，人民生活水平提升，人民群众需要的内涵和外延发生了变化，公民对公共服务供给表现出更宽泛的外延需求和更精致的内涵需求。马斯洛的需要层次理论中关于生理、安全、社交的需要已经在政策得力的改革开放实践中得到落实。但随着社会变迁、人们思想观念的变化，尊重和自我实现的需要呼之欲出，这与马斯洛提出的“较低层次的需要没有满足的情况下更高层次的需要不会产生”的理论假设不谋而合。中国特色社会主义进入新时代，政府的回应性增强，建设有限政府、服务型政府成为了世界潮流，公众对于政府需要供给什么有了更为清晰的认知，也以制度化和非制度化的形式参与到政府的政策制定中，中国特色社会主义事业的总体布局从“四位一体”调整为“五位一体”。原本的经济、政治、文化、社会建设的目标，为越来越多的生态和环境问题所困扰，所以可持续发展的理念深入人心，人民期待社会和谐，而这个和谐中也包括了人与自然的和谐，生态美好社会的建设提上了政府议事日程，公众对“青山绿水才是金山银山”达成了共识。这些是作为公共服务体验者的公众对公共服务供给提出的新要求。

（二）政府的政策供给有新变化

供需关系是理解制度供给的较好视角。同样，作为供给侧的政府如何理解社会主要矛盾的变化及时作出回应也是非常重要的行为选择。1981年关于社会主要矛盾的表述中落后的社会生产力所基于的现实是我国正处于并长期处于社会主义初级阶段的基本国情，国家政策制定都要服从于这个国情。虽然新时代社会主要矛盾发生了历史性转化，但我国仍处于并长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变，这是必须清醒认识到的政治现实。与此同时，还需要承认不变中的变化，其中最大的变化就是经济发展实力以及人民生活水平。改革开放政策的制度优势、中国特色社会主义的制度优势在40年的制度探索中得以检验。由于坚持发展是硬道理，坚持以经济建设为中心，我国解决了生产力发展落后的问题，人民生活发生了翻天覆地的变化，经济多年保持高速增长，成为世界第二大经济实体。全面深化改革取得重大突破，落后生产力的发展现状得以扭转。但经济发展和社会转型中的问题也层出不穷，突出的问题体现在发展的不平衡和不充分上。所谓发展的不平衡，主要指的是经济社会发展过程中存在的地区之间、城乡之间、不同社会阶层之间差异性。“不患寡而患不均”，平均主义大锅饭因其对效率的不重视而招致公众的反感，但效率与公平矛盾关系很难平衡。在先富带后富，实现共同富裕的路径探索中，囿于资源、禀赋等先天因素，以及政策扶持等后天因素，我国发达地区与落后地区的人均可支配收入差距拉大，城市与农村之间存在着一条无法逾越的鸿沟，阶层之间的马太效应明显，基尼系数趋近警戒线。发展的不充分则主要指的是社会生产力发展不充分，难以满足公众的需要；经济发展、政治民主、文化繁荣、社会和谐的总体布局尚未真正实现，生态文明建设阻力重重，任重道远，生态美好的政治愿景路漫漫兮。总体看来，我国经济社会发展取得了成效，但问题也是客观存在的。一方面是人民对于美好生活的向往，另一方面作为供给方的政府，则在服务提供上表现出了发展的不平衡和不充分，从而带来了公共服务供给结构失衡的问题，这就对作为供给方的政府提出了新要求。政府需要进行制度创新，解决公共服务供给不均衡和不充分的问题。

三、政府购买服务制度：幻象与现实

公共服务供给是政府存在的逻辑起点，政府在社会中的重要作用体现在为公众提供了协作手段，而公众协作的目的则主要是为了满足自身生存和发展需要的公共产品和公共服务。从统治型社会，到管理型社会，再到治理型社会，国家与社会的关系经历了跨越式发展，政府与社会组织的关系也处于不断调试和发展中。打破政府垄断，放松政府规制，主张多方协作，既是服务购买制度达致的目标，也是当下行政改革的努力方向。理想的服务购买遵循着契约精神和合同制治理的原则，但现实中这些原则却被内部化购买、封闭性服务等现实所影响。

（一）网络化治理与政府主导

消费的非竞争性和非排他性是公共服务的两大特点，这两个特点决定了教育、医疗等公共产品的供给只能由政府来提供。以营利为目的的企业没有动力，也没有能力承担重任，而以公益为宗旨的社会组织没有能力，也没有责任来承揽此任。所以，长期以来，政府都是公共产品的直接生产者和提供者，而社会公众对此也是高度认同的。随着公众需求的复杂性和多元化，政府垄断公共服务的弊端日益显现，以服务外包或者民营化的做法，将服务生产与服务提供的职能分开的做法，越来越受到改革者的青睐。政府购买服务，旨在引入多个行为主体，将服务供给与服务生产的职能分离，由政府之外的社会组织，或其他组织承接服务生产的任务。由此，多中心的治理结构取代了“利维坦”，网络化的治理机制取代了科层制的结构，以政府为主体的多个行为主体相互补充、相互制约、共同生产。20世纪以来，治理与善治在理论界和实务界流行起来，治理主张多元主体共治，整合社会资本、实现权力向社会的回归。我国的政府购买服务改变了政府垄断公共服务的传统局面，将社会组织引入到公共服务生产过程，以合作伙伴关系重新建构政府与社会组织之间的关系。两者合作的逻辑在于，任何一个行为主体都有着潜在的服务供给优势。政府、社会组织、市场是社会治理的三大板块，三个行为主体在各自的领域中创造着神话，但又不可避免地面临着失灵。因此，善治要求三大主体取长补短，通力合作。

任何一项制度设计都是特定时代的产物，所以制度的历史痕迹和文化特征，是理解制度的重要维度。服务购买的网络化治理思维与政府无所不包、无所不能的现实形成了巨大的反差。全球化浪潮的推进，将中国卷入到世界行政改革的汹涌波涛中。但由来已久的制度情境却无法迅速融入改革，相较于国外成熟的合同外部，我国的服务购买带有政府保护的色彩，独立的社会组织、健全的采购制度、完善的购买流程在购买服务的制度实践中闕如，很多地方政府在服务对象选择、服务流程安排方面都沿袭了官僚模式，政府主导了服务的全过程。政府选择而非社会选择，政府主导而非公民导向，产生了体制内购买、形式性购买等现象，严重影响了服务购买绩效的提升和政府公信力的增强。

（二）开放性服务与内部化购买

在政治生活中，最为重要的问题不是政策设计者的来源，而是政策体系的开放程度。 以“政治-行政”二分法为基础的传统公共行政学将公共行政活动置于闭路环中。受此价值理念影响，公共服务过程呈现封闭性的特征，在组织的运行方式中，缺少开放性和流动性是官僚制模式的最大体制弊端。政府的公共服务活动受制于科层官僚制，以等级-命令链条的形式完成服务需求的表达、服务政策的制定等活动。公共产品的生产、分配、交换和消费过程都无法做到向公众公开。作为公共产品体验者的公众的知情权被严重剥夺，以致民众对于服务的获得感和满意度都不尽如人意。肇始于20世纪70年代的公共服务创新改革，打破了政府垄断的供给局面，引入了多中心的治理主体，体现了开放性的服务过程。以合同外包、公私合作为主要特征的政府购买服务引入了竞争机制，实现了政府与外部环境的信息和资源的交换，彰显了公共价值。以合同外包的形式实现服务供给与服务生产的分离，减少了官僚制度的框架束缚，改变了政府垄断服务的单一局面，优化了服务供给的流程。

开放性服务过程体现了公民导向的服务理念，代表了现代公共行政的发展方向。我国的政府购买服务是中国特色的公共服务民营化实践，非竞争性购买和体制内购买等内部化行为是中国特色的典型体现。囿于公共服务的难以定义、缺乏成熟的市场等因素，定向委托等非竞争形式具有灵活易操作的优势。但这种购买方式是以市场机制的缺位为代价的，承接对象的选择并非基于市场竞争，而是承接者与政府的关系。 在长期的国家与社会一体化的政治文化影响下，在现实的社会组织发运不成熟、不完善的制度现实考量下，政府与社会组织形成了非对称依赖关系。深圳、上海、北京等地区在开展服务购买对象选择时，以指定的方式或是通过新成立部分社会组织来承接服务购买事宜，就是对政府与社会组织非竞争性和依赖关系的真实写照。

四、政府购买服务制度的优化路径

（一）明确行为主体的权力界限和责任归属

政府购买服务存在的重要前提就是作为服务供给方的政府与作为服务生产者的社会组织有着清晰的权力边界和明确的责任归属。以美国、英国等为代表的西方发达国家之所以能将公共服务民营化进程顺利且有效地开展，也得益于这些国家肥沃的社会组织土壤和积极主动的公民参与热情。我国长期以来整体性社会的政治文化，也投射到现行的政策设计中，国家覆盖社会、政府统摄一切的价值理念深深植入到政策环节中。国家与社会、政府与社会组织之间的边界不清、分工不明，对于公共服务民营化改革的推进产生了负面影响。

政府购买服务制度的有效推进，首先要解决的问题就是厘清和界定政府与社会组织的权力边界。作为发包方的政府，需要明确自身的角色定位：实现权力共享，做一个精明的购买者。在这种角色定位的基础上，政府要做的工作简单而明确：制定规则、监督执行、评估效果、调整政策。这种简单而明确的工作分配并非推卸责任，而是实现权责一致的有效探索。以服务购买的形式而非政府垄断的形式提供公共服务，政策主旨是为政府瘦身，轻装上阵，做有限政府。政府“有所为有所不为”，在政府做不好、做不了的事务面前，选择外包的形式，将资质和能力达到一定标准的社会组织作为外包对象完成服务供给的责任，既有授权的思想体现，又有契约的制度实践，最终达致的目标是为人民提供优质、廉价的公共服务，满足公民的社会性需求。而作为承包方的社会组织，则以公共服务合作伙伴的身份跻身于服务供给主体阵营，加盟这个阵营对社会组织而言，既是机遇，也是挑战。政府将养老、社区服务等贴近人民需求的服务交由社会组织来承接，为社会组织带来了发展契机，通过参与多样化的服务供给，社会组织能提高与外部力量的资源交换能力，完善自身的内部治理结构，提升自身的公信力。但与此同时，随着委托事务的授予，授受关系也成为社会组织必须要面对的难题。如何明确自身的角色定位，做好公共服务的重要合作伙伴，社会组织要有责任和有担当，加强自身的能力建设，有效承接服务购买的任务。

（二）强化行为主体的契约理念和合同制治理思维

理念是行动的先导。政府以法令的形式发布服务购买事宜，明确服务购买程序，规范服务购买行为，都需要以契约的理念和合同制治理的思维为指导。传统的科层制治理思维不会在短时间内消除，但官僚制的结构模式和行动方式不应该成为行政改革的阻碍。不容置疑，科层官僚制因其等级命令体系、非人格化的治理方式，有效地解决了人格化权力模式产生的种种问题，这是它在社会发展过程中的进步作用，但与此同时，这种封闭性的管理模式也禁锢了人们的思想，束缚了制度创新。契约治理理念的引入，以及在此影响下蔚然成风的新公共管理运动改革践行合同制治理思想。而美国等国家在20世纪70年代声势浩大、成效卓著的民营化改革，则是对这一范式革命的最佳证明。

政府购买服务是在西方国家亲历的民营化改革中捡拾的贝壳，贝壳的一面印着变，意在改变传统的政府垄断公共服务的局面；另一面则印着不变，意在弘扬传统的政治文化传统。变与不变的掣肘，科层制与合同制的较量，成为了服务购买场域中的变奏曲。运用购买的形式实现公共服务生产的任务，作为行为主体的政府和社会组织都要笃定契约理念，坚持用合同制治理的原则规束双方的行为。合同制治理与科层制治理的最大不同在于，前者重在市场机制，后者追求行政权威。竞争性合作伙伴关系的确立是合同制治理理念的关键点。摒弃官僚制思维，将契约理念作为政府和社会组织的行动指南，以竞争性和非依赖性作为维度衡量服务购买的制度成效，方能科学、客观地评断服务购买制度。

（三）优化行为主体的制度框架和管理模式

契约治理理念的树立、权力边界和责任归属的明确，是服务购买制度落实的初始环节，也是政府购买服务制度成功的首要保障。作为一种管理规则的结果导向的政府购买服务制度，还需要行为主体优化制度框架，改进管理模式。政府购买服务制度框架不会自行产生，管理模式也不会自动优化，而完整的制度框架和优良的管理模式有利于推进服务购买整体绩效的提升。无论是旧制度主义者，还是新制度主义者，都认为制度是约束人们行为、优化选择集合的重要选择。从制度选择的视角看，政府购买制度是以公民治理时代下的供给模式的最优集的面目出现的。这个选择的最优化，既体现在功能上，也表现在结构上。服务购买是一个包括购买决策的做出、购买决策的执行、购买效果的评估等一系列活动在内的完整的制度程序。依此程序，从制度设计、制度变迁、制度创新、制度扩散等方面形成制度框架，指导服务购买各个环节的工作。

行为主体以何种方式进行管理，管理模式如何进行优化，也是彰显政府购买服务的制度成效的重要指标。在服务购买的行为主体中，政府既要优化对社会组织的管理，也要强化内部的管理方式。政府既要实现对社会组织的管理，也要实现自我管理。同样的规则也适用于社会组织。社会组织不但要加强与政府等其他主体的外部联系，还要完善内部治理结构。当前，政府购买服务的主导权仍然在政府手里，政府有权决定购买与否、向谁购买、如何购买等这些基本的同时也是极为重要的问题，每一个决策环节都不可避免地牵扯到管理艺术和管理方式问题。作为公共政策制定者的政府，应该以何种管理方式有效对接民营化国际浪潮，应该以何种管理艺术有效驾驭调适性合作伙伴关系，这些切中要害的问题是管理者必须回答的。公共服务购买是在公共治理理论影响下产生的制度实践，治理思维是题中应有之义。

五、结束语

人类社会发展的不同阶段，用以解决人类问题的工具选择会有所不同，这是由于在不同经济社会发展阶段，人们的需要会发生变化所导致的。随着社会发展进入到高风险、高度不可控的后現代工业社会，公众对于公共产品和公共服务也会相应提出与时俱进的要求。制度也是一种公共产品，它是人类创设出来的用以满足公共需要的方案设计。在技术高歌猛进的工业社会，在知识治理成为“第四种治理”的现代社会，人们如何创设出回应时代主题、把握时代脉搏、紧扣公民需要的服务供给模式是对政府责任和能力的考验。公共行政领域中的理论取决于我们对这一领域的历史性理解、我们所坚持的规范、我们所使用的语言、我们所玩的文字游戏和我们相互交谈的意愿。因此，我们必须使对话在界定公共行政的那些地方性叙事之内和之间延续下去，我们必须继续讲述和倾听或阅读有关理论家、从业者和我们为之服务的人们所关注的问题。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生历史性转化，对政府转型既是挑战，也是契机。政府要优化制度设计，革新服务模式，着力满足公众对于美好生活的需求渴望。

参考文献

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