胡小军

《慈善法》是中国慈善事业建设的第一部基础性和综合性法律。该法以慈善组织为重点，特别是在登记注册、公开募捐、慈善信托、财产管理、信息公开等方面进行了重大的制度创新，为慈善组织监管机制和体系的建立与完善提供了基础和依据。

一、登记注册制度

“双重管理体制”是社会组织管理制度改革的重点。2013 年，在十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中特别提出，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，在成立时直接向民政部門申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。由此，社会组织直接登记制度开始由广东等省份的地方探索向全国推行。慈善组织是以开展慈善活动为宗旨的非营利性组织，《慈善法》第十条规定“设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记”，第一次在法律上确立了慈善组织直接登记制度。同时，《慈善法》第三条对“慈善活动”的界定与 1999 年 9 月 1 日起施行的《公益事业捐赠法》第三条中“公益事业”所包含的事项基本一 致。因此，《慈善法》中“大慈善”概念的采用也使得可以直接申请登记的慈善组织范围显著扩大。

二、公开募捐制度

《慈善法》实施之前，仅公募基金会、红十字会和慈善会三类组织可以开展公开募捐，公募的主体范围狭窄。对此，《慈善法》在两个方面进行了改革：其一，该法第二十二条规定“依法登记满两年的慈善组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格”。这一规定使公募主体得以极大拓展，特别是对以社会服务机构（原“民办非企业单位”）这一组织形式登记或认定的慈善组织，由于公募资格的开放，在公益性捐赠税前抵扣资格获取等方面将取得实质性突破。其二，该法第二十三条规定“慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息”。基于此规定，民政部经公开遴选，已指定首批 13 家慈善组织互联网募捐信息平台，并联合工业和信息化部、国家新闻出版广电总局和国家互联网信息办公室制订了《公开募捐平台服务管理办法》，这为网络募捐的规范管理提供了法律依据。

三、慈善信托制度

作为一种特殊的信托制度，《信托法》虽然对“公益信托”做出专章规定，但是自 2001 年 10 月1 日该法实施以来一直未被有效激活。针对公益信托设立过程中的关键障碍，《慈善法》也设专章对“慈善信托”予以规定：其一，明确了慈善信托主管部门为县级以上人民政府民政部门，解决了《信托法》中公益事业管理机构不明确的问题； 其二，慈善信托的设立采取备案制，而非审批制； 其三，规定慈善信托的受托人可由慈善组织或信托公司担任，并且慈善信托的委托人根据需要，可以确定信托监察人。对此，民政部和中国银行业监督管理委员会也专门印发了《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》，对备案管辖机关、设立程序与监管措施等进一步细化。截至 2016 年年底，中国已有 18 家信托公司和慈善组织备案了 22 单慈善信托产品，初始总规模为 0. 85亿元。

在慈善信托设立及运行中，慈善组织既可以作为委托人，也可以作为受托人，这为慈善组织监管机制的设计提出了新的要求。

四、财产管理制度

《慈善法》对慈善组织财产的使用和管理亦 有很多新的规定，主要内容包括： 其一，《慈善法》 第三十六条规定，捐赠人通过慈善组织捐赠的财 产可以包括货币、实物、房屋、有价证券、股权、知识产权等有形和无形财产。捐赠财产类型的多元化必将对慈善组织财产结构产生重大影响，进而需要慈善组织建立与此相适应的财产管理制度。其二，《慈善法》第五十六条规定“慈善组织应当建立项目管理制度，对项目实施情况进行跟踪监督”，这也是第一次在法律中对项目管理制度建设进行明确规定。其三，在《慈善法》及民政部、财政部和国家税务总局制定的配套细则《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》中，根据慈善组织收入规模及是否具有公募资格，对慈善组织的年度支出和管理费用予以了详细规定。

五、信息公开制度

《慈善法》对于慈善组织的信息公开做出了系统性的规定。其中，最新的规定包括两个方面： 其一，规定县级以上人民政府民政部门应建立统一的信息平台，并基于该平台为慈善组织和慈善信托的受托人免费提供慈善信息发布服务； 其二，慈善组织管理不再延续社会组织传统的年检制度，而是实行年度工作报告和财务会计报告公开制度。此外，《慈善法》对具有公开募捐资格的慈善组织信息公开做了特别要求，除了募捐方需要报慈善组织登记的民政部门备案，以及向社会公开的财务会计报告须经审计外，还要求慈善组织定期向社会公开募捐情况及慈善项目的实施情况。

（来源：《学术探索》2018年第4期，原标题为《〈慈善法〉实施后慈善组织监管机制构建的挑战与因应》，编辑部有删减。）