吴 昊

2015年,财政部提出明确要求,要以全面推进、科学规划、问题导向、共同治理为原则,以健全内部控制体系、规范权力运行机制、建立内部控制报告及监督检查制度为重点,到2020年建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。这是对行政事业单位内部控制运行的进一步指导和对相关规定的明确,也体现了国家全面推广完善内部控制建设的决心。

H所是从事农业科学研究的事业单位,为了有效防控风险,进一步提高单位内部管理水平,自2015年起,H所紧密结合科研事业单位工作实际,以问题为导向,积极开展内控的建立与实施,在工作中不断完善内控,通过完善内控进一步推动工作效率,有效实现了权力制衡,内控规范的贯彻实施取得了初步成效。

一、内控体系建设的实施路径

为深入贯彻落实《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)、《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔2015〕24号)、《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》(财会〔2016〕11号)、《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》(财会〔2017〕1号)精神,H所积极响应号召,高度重视内控建设,全力保障H所内控建设工作有序开展。

（一）组建领导小组，作为内控抓手

成立了由一把手任组长、领导班子成员任副组长、各部门负责人为成员的内部控制规范领导小组。领导小组下设内控工作办公室,其中财务部门牵头协调内部控制的建立与实施工作,其他部门为内部控制的具体执行机构,积极配合内控工作办公室建立和实施内部控制;纪检部门牵头内控评估,对内部控制的建立和实施情况进行监督,及时发现并指出内部控制管理中的问题和薄弱环节,督促各处室落实内部控制的整改计划和措施,确保单位内部控制体系的有效运行。通过明确各部门内部控制实施的工作职责,从组织领导上为内部控制的开展提供了有力保障。

（二）梳理规章制度，为内控提供制度保障

H所详细梳理了单位现有各项规章制度,结合《行政事业单位内部控制规范(试行)》和单位实际,从单位层面的领导职责、组织架构、决策机制,到业务层面的预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、工程管理、合同管理等各个方面对照检查,确保内控建设的各方面在制度层面有规可依。同时根据科研单位实际,还制定了科研经费管理、成果转化收益管理等制度,突出了内控的全面性和重要性原则。

（三）查摆问题，寻找内控建设的切入点

通过前期制度的梳理,H所发现存在的主要问题有:预算管理制度较为笼统,没有涉及管理职责及预算的调整等;收支管理规定较零散,大大小小规定很多,有的已经不符合实际要求;政府采购管理和工程管理制度在实际操作中缺乏细节指引;资产管理中涉及的无形资产管理和对外投资管理制度陈旧,与现实情况脱节;合同管理制度存在缺失;大部分制度缺少权限指引与流程指引,造成实际工作中相互推诿,业务开展效率不高。

（四）健全制度，从内控视角规范业务流程

针对存在的问题,H所首先从组织架构着手,明确各类问题的归口解决部门,如预算管理、收支管理由财务部门负责,政府采购和工程建设管理由单位成立采购与基建工作领导小组负责,无形资产及对外管理由知识产权与产业管理部门负责,合同管理由办公室通过印章管理扎口负责,科研项目管理由科研管理部门负责;其次,由各归口部门牵头,从内控的视角重新修订相关制度,在制度中体现相互制约、相互监督的内控思想,进一步明确管理环节,并配套相关业务流程指引,对照每个风险控制点明确风险控制的必要留存证据,初步建立起单个业务的内部控制框架。

（五）有机整合，形成整体内控体系

根据各部门单个业务的建设情况,由内控领导小组召开部门联合会议,将相互关联的管理模块有机整合,如预算管理与其他各项管理的有效对接,合同管理与其他管理的对接等,初步形成有机统一的内控体系。

（六）加强培训，营造内控实施的良好氛围

为保证内控顺利实施在单位营造良好氛围。H所首先在各部门负责人层面召开内控培训会议,对初步形成的内控体系进行模拟演练,发现存在的问题和执行中的难点,及时调整流程;在此基础上,形成《H所内部控制手册》,并召开全体职工的培训会议,将单位内控建设情况和相关要求传达至每一位职工。

二、内部控制体系建设效果

经过反复多次的修改完善,H所初步建立起符合科研单位实际的内部控制体系,并辅以相应的业务流程。内控体系的建立直观地反映了单位的制度建设情况,保证了各项经济业务的开展有据可依,有章可循,配套的业务流程更是直观地反映出各业务环节的关键控制点,有利于单位全体人员共同遵守,在框架内开展工作,内控体系的建立也明确了相关部门的归口管理职责,有助于各部门在体系框架内履行职责,避免了政策间相互矛盾、业务工作互相推诿等矛盾。内控体系的建设还有利于及时发现工作中存在的管理空白,有利于单位今后进一步完善管理措施,如同计算机程序设计中的通用“模块”的设计思路,在框架内及时做出调整、增减。

H所内部控制框架体系

H所内控体系的建设促进单位管理走上了新的台阶,管理思路更加清晰,各项业务的开展逐步规范化、标准化,为科研事业的快速发展提供了有力保障。

三、内控建设实践中存在的问题

内控规范建设涉及面广、专业性强、工作量大又非常细化,难度大,任何环节都可能导致内控建设的效。H所在建设内部控制体系的过程中也遇到不少问题,将在今后的工作中进一步探索完善。

(一)新形势下,随着各项改革的不断深入,宏观层面的法律法规调整越发频繁,H所单位的各项规章制度也随之需要不断完善修订,这对业务流程的相对固定造成困难,加大了职工学习掌握的难度。

(二)因H所内控建设处于刚完成建立阶段,目前尚未形成对单位内部控制的的效果定期评估的机制,对目前单位内控的建设成效不能准确把握,是否形成对风险的全覆盖还有待进一步评估。

(三)基层单位内部控制建设在信息系统的运用上还非常薄弱,目前仅财务核算和资产登记等部分工作运用了信息系统,政府采购、工程建设、合同管理等方面还没有对应的的系统。并且各系统均是相对独立的,没有形成整合,作为基层科研单位,单独开发完整的信息系统较为困难。

四、内控体系建设的经验总结

根据H所内控体系建设的实践经验,科研事业单位在完善单位内部控制体系时,应重点从以下几个方面发力。

（一）强化单位领导的助推力作用

单位一把手是单位内控建设的负责人,内控建设牵头部门应充分争取单位领导的有力支持,从组织架构层面和实际操作层面全方位获取调动单位各部门资源的协调力,有利于工作的推动与开展。

（二）抓住关键风险点，防范管理漏洞

防范风险是内控建设的主要目的,梳理现有制度的管理漏洞,重点关注关键风险点,带着“有色眼镜”寻找机制缺陷,找准完善内控建设的着力点。

（三）规范流程，倒逼制度进一步完善

在制定关键业务的流程时,应重点关注每一个环节的责任部门和控制证据,通过流程的规范验证制度的完善性,倒逼现有制度的修订完善。

（四）抓住主要管理环节，通盘考虑体系建设

作为内控建设初期的单位,想一步达到内控的所有目标还存在困难,针对内控规范的具体要求,可以预算管理和支出管理为抓手,以预算管理为主线组建内控体系框架,以收支管理为突破口抓住各项业务的主要风险点,从系统思维考虑内控体系建设。

（五）持续改进，不断修正完善

内控体系建设不是一蹴而就的,需要根据宏观政策的调整和单位环境的变化,适时作出调整,同时要充分征求各部门和职工的意见,保证各业务流程符合工作实际,内部控制能得到有效落实。