王 欢，黄健元

（河海大学人口研究所，南京，211100）

公平视野下农民工养老保险的困境与出路

王 欢，黄健元

（河海大学人口研究所，南京，211100）

公平享有养老保险是农民工的基本权利，也是新型城镇化建设中公共服务均等化的重要目标。然而，在我国基本养老保险制度体系公平缺失、碎片化严重、不同制度之间衔接不畅的现实下，保障农民工公平享有基本养老保险只能是一个既定目标，而受这一外在制度环境的制约，公平极度不足、参保率低、退保率高、转移接续困难等也就成为农民工基本养老保险的必然特征。从养老保险制度体系改革的整体性与系统性来看，仅针对农民工基本养老保险制度的单纯性改革已然不能解决根本问题，从全局性视角出发来构建底线公平的养老保险体系才是根本出路。

农民工；底线公平；养老保险体系；困境；出路

一、引言

农民工是我国经济社会发展不可或缺的生力军，但也是被城市边缘化的一类人群。党的十八大报告指出，要“有序推进农业转移人口市民化”；之后，我国进一步确定了“十三五”期间“持续增进民生福祉，促进全体人民共享发展成果”，“建立健全更加公平可持续的社会保障制度”等一系列发展目标。这意味着如何弥补农民工社会养老保险这块短板，通过确保农民工群体公平享有社会保障以形成深入推进新型城镇化的重要推力，成为当务之急。

社会保障权利公平是农民工市民化的重要保障。其中，公平享有养老保险是重中之中，不仅能保障农民工的养老权益，有效规避老年风险，同时也能够满足新型城镇化有序进行的根本要求（任辉，傅晨，2014）[1]。然而现实却是：在我国机关事业单位公职人员、企业职工及城乡居民等主要群体的养老保险制度不断改革完善的同时，于城乡间辗转流走的农民工，其养老保险却一直处于困境之中。

改革开放后，我国以农民工为主体的流动人口规模快速膨胀。2016年农民工总量达到28171万人，其中外出农民工16934万人，本地农民工11237万人①数据来源：国家统计局《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.html。。

大量的农民工为我国城市化进程的推进及经济社会发展做出了巨大贡献，但与之不匹配的却是其权益得不到应有保障。《2016年全国农民工监测调查报告》显示，仅有35.1%的农民工签订了正式劳动合同，而近2/3的农民工没有签订任何劳动合同。在社会保险方面，2014年全国流动人口动态监测调查数据①农民工养老保险参保情况数据来源于国家卫计委组织的2014年全国流动人口卫生计生动态监测调查数据，该调查采用分层、多阶段、与规模成比例的PPS方法抽样，调查样本覆盖31个省（区、市）和新疆建设兵团，调查对象为流入居住地一个月以上，非本区（县、市）户口的15～59岁流动人口个体样本总量200937份。显示，仅有17.92%的农民工参加了企业职工基本养老保险，仅有5.35%的农民工参加了城镇居民养老保险，而48.29%的农民工参加了新农保。无论是与企业职工基本养老保险相比，还是和城乡居民养老保险相比，上述农民工养老保险参保比例都显著偏低。此外，仍有将近30%的农民工没有参加任何基本养老保险。目前，农民工养老保险低水平发展与农民工市民化要求下公共服务均等化的目标相差甚远（何宏莲等，2014）[2]。如何破解农民工养老保险困境，使农民工成为公平享有养老保险的主体，是决定新型城镇化发展质量的关键，也是亟待解决的重要问题。

二、农民工养老保险的制度环境

改革开放以来，大批农村剩余劳动力涌入城市，其养老保险的缺失成为日益突出的问题，引起了政府及学界的重视。为解决这一问题，各地政府展开农民工养老保险制度探索，政策遍地开花，制度形式多样。2006年以后，在中央政府发布《关于解决农民工问题的若干意见》的指引下，我国通过颁布一系列政策，逐步提出了农民工养老保障的思路。2009年底，国务院办公厅颁布实施《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发[2009]66号），统筹考虑了农民工参加基本养老保险的问题，意味着农民工可以参加城镇企业职工养老保险制度。2014年2月，人力资源与社会保障部颁布实施《城乡居民养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发[2014]17号），进一步拓宽了农民工参加养老保险的制度选择，规定了参保个体在城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险两类制度之间的关系转移接续办法。从上述政策思路不难窥见，将农民工纳入现行城镇职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险来解决农民工养老保险参保问题，已经成为政府的主体思路。然而，问题在于上述举措是否有助于促进农民工公平享有养老保险这一目标的实现？农民工养老保险的外在制度环境是否能为其提供目标实现的支撑？

（一）基本养老保险人群分割导致公平缺失

人群分割是我国基本养老保险制度的突出属性之一。比如公职人员、企业职工和城乡居民等群体均有分属的基本养老保险制度，构成了我国基本养老制度体系的主体。同时，有些地区还针对一些特殊群体建立了基本养老保险制度，比如被征地农民、计划生育夫妇等。养老保险制度的“碎片化”使得不同人群之间基本养老保险制度不同，彼此割裂，难以融合。以机关事业单位公职人员、企业职工和城乡居民基本养老保险制度为例来进行分析：

1.从参保机会上来看，与公职人员完全参保相对的是企业职工、城乡居民的参保不足。2015年，我国企业职工参保率为76.31%，城乡居民参保率为71.23%②数据来源：由2016年《中国统计年鉴》，2015年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》整理得到。，尚未实现应保尽保。这表明，目前仍然有相当一部分公民个体的养老保险实际参保权利缺失。

2.从参与规则来看，不同人群参保规则差异悬殊。2015年1月国务院宣布改革机关事业单位工作人员养老保险制度之前，公职人员实行财政供款的退休养老制，完全由政府负责，个人不具有缴费义务；而企业职工和城乡居民则实行的是部分积累制，由企业（或集体组织）和个人共同出资，政府仅负有部分筹资责任，且养老金待遇水平与缴费年限长短、缴费水平高低、退休时剩余寿命高低及利率波动等多重影响因素有关。

3.从待遇来看，不同人群养老金水平差距过大。2015年，企业退休职工平均养老金为2627.4元/月，替代率仅有49.8%；城乡居民养老金待遇水平则更低，人均养老金为117.3元/月，仅能达到人均纯收入的6.4%，难以保障基本生活；而在改革前的退休养老制下，机关事业单位公职人员养老金替代率将保持在80%～90%的高水平③注：根据国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发[2015]2号），改革设置十年过渡期，保障过渡期间退休人员待遇不降低，实现与退休养老制的平稳衔接。。以2015年我国国有单位在岗职工平均工资4897.2元/月、替代率85%作为机关事业单位人员工资及待遇平均水平进行估算，其工作人员退休后养老金能达到4625.1元/月，远高于企业退休职工、城乡居民两类人群的退休养老金待遇水平，分别达到两者的1.76倍、39.41倍①数据来源：由2016年《中国统计年鉴》，2015年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》整理得到。。可见，三类不同人群养老保险待遇水平差距十分悬殊。

（二）基本养老保险区域分割加剧公平缺失

1.基金低统筹层次加剧基本养老保险碎片化

目前，我国企业职工基本养老保险基金仍停留在行业统筹、市（县）级统筹层次上，2009年出台的“新农保”和2011年出台的“城居保”则直接规定为市（县）级统筹，全国共计有2000多个统筹体②数据来源：新浪新闻.我国养老保险分割为2000余统筹区造成转移困难，http：//news.sina.com.cn/c/2008-10-31/092716563242.shtml。。在统筹体内，各类基本养老保险分别实行统一规则，但统筹体之间政策则千差万别。这使得不同地区内的基本养老保险“画地为牢”，碎片化程度加剧。

2.基金低统筹层次强化了基本养老保险制度政策性壁垒

由于各统筹体内的参保群体人口年龄结构往往不同，加之基本养老保险政策也会存在差异，这使得不同统筹体内养老保险制度发展情况各不相同，逐渐形成了养老保险制度内抚养负担轻重不一、基金结余凹凸不平的局面。这种情况下，各基金统筹体往往会对养老保险参保人员的流入、流出采取审慎的政策倾向，强化对“入口”、“出口”的条件控制。尽管中央政府出台了养老保险关系的转移接续办法，地方政府也往往会附加相关条件，以保障本统筹体内部的养老保险基金平衡，有的地方甚至不惜通过侵犯退休人员合法权益来达到目标。这使得我国基本养老保险具有了地域色彩的“势力范围”，各地之间在养老保险转移接续上也形成了更强的政策性壁垒（席恒，2011）[3]。

3.公职人员与企业职工基本养老保险制度“并轨”新政的影响

2015年1月，国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发[2015]2号），统一了公职人员与企业职工两类人群基本养老保险制度模式、筹资方式、参保规则及养老金待遇计发办法。尽管如此，这次仅针对公职人员的养老保险制度改革仍不能消除不同人群养老保险之间存在的公平缺失：由于制度“并轨”并不改变公职人员“体制内”身份，这使得公职人员完全参保、部分企业职工和城乡居民参保不足的局面并未得到改观；而缴费规则的统一，则有可能促使公职人员参保缴费成本在财政支付过程中被转嫁到企业和广大纳税者身上，从而产生新的不公；在待遇计发上，尽管公职人员与企业职工将遵循相同的规则，但后者受到的约束仍高于前者，比如部分企业职工（如特殊工种）会受到企业性质等限制；此外，在福利刚性原则下，公职人员与企业职工待遇也不会立刻“并轨”，这意味着公职人员、企业职工和城乡居民三类不同人群之间养老金待遇差距仍将存在。

从上述分析可以看出，农民工养老保险所依赖的外部制度环境的公平缺失是难以被即刻改变的事实。在现行基本养老保险制度体系下，农民工作为一类极需帮助的弱势群体，无论是将其纳入企业职工基本养老保险，还是纳入城乡居民基本养老保险，都无法实现其作为社会成员应当享有的基本养老保险公平。

三、农民工基本养老保险的困境

（一）农民工基本养老保险制度类型

21世纪以来，各地响应中央政府的号召，结合当地实际情况，开始了针对农民工群体的基本养老保制度建设探索，逐渐形成了三种制度类型：“进城型”、“返乡型”和“独立型”。

1.“进城型”

“进城型”是将农民工纳入现行城镇企业职工基本养老保险制度，通过该制度实现农民工的养老保障（黎民，赵航飞，2009）[4]，以广东、深圳为代表。基本做法是：将农民工直接纳入企业职工基本养老保险制度，实施与之相同的缴费与待遇计发规则；但当农民工与企业解除劳动合同离开参保地时，只能一次性领取个人账户的资金积累，社会统筹账户资金不予转移。

2.“返乡型”

“返乡型”是将农民工纳入流出地农村养老保险制度的保障类型（李迎生，袁小平，2013）[5]。基本做法是：将农民工纳入农村居民养老保险制度，实行政府补贴和个体缴费的共同筹资模式，按照制度规定进行缴费与待遇计发。这种模式适合本地务工、季节性务工的农民工，或者到一定年龄以后回流到流出地的农民工。也有一些流入地将农民工纳入当地农村居民养老保险制度。

图1 2008～2014年外出农民工参加基本养老保险占比情况

3.“独立型”

“独立型”是既不同于城镇企业职工基本养老保险，也不同于农村居民基本养老保险的制度类型。可以细分为两类（杨辉，谢毅，2008）[6]：“仿城型”和“综合型”。“仿城型”是为农民工建立类似于企业职工的基本养老保险制度，只是在缴费基数和费率，社会统筹账户和个人账户规模上做出调整，以北京和浙江为代表，主要特点是低缴费、低待遇。“综合型”则完全不同，其特点在于针对农民工实行“一揽子”保险，统一保障、统一承办的保障模式，将养老、医疗、工伤等多种社会风险合并，以上海、成都和大连为代表。

（二）农民工基本养老保险存在的问题

1.参保率低

2013年及2014年《全国农民工监测调查报告》显示，2008年至2014年期间，我国外出农民工参加养老保险的比例在不断上升，但整体仍然处于偏低的水平①数据来源：国家统计局.2013年及2014年《全国农民工监测调查报告》，http：//www.stats.gov.cn/。。2008年，我国外出农民工为14041万人，参加养老保险的人员不足10%，2014年外出农民工增长至16821万人，参加养老保险的人员占比仅有16.4%（见图1）。从输入地农民工基本养老保险参保情况来看，2014年我国东部地区农民工参保率为20.0%，高于全国平均水平3.3个百分点，而中、西部地区仅为10.7%、11.4%（见图2）。

图2 2014年分地区农民工参加基本养老保险占比情况

2.退保率高

一直以来，我国农民工都存在十分严重的养老保险退保现象。以深圳市为例，2007年全年共计有83万人办理退保手续（张慧芳，郭建平，2012）[7]。《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国发办[2009]66号）正式实施的前一天，由于该办法实施之后不允许退保，这导致深圳市社保服务中心在2009年12月31日一天出现了2万人的退保高潮（叶明华，2010）[8]。2013年，全国参加企业职工基本养老保险的人员中，有3800万人中断缴费，占全部参保职工人数的12.5%，农民工占据了相当一部分比例②数据来源：新浪新闻.3800万人中断缴社保.http：//sh.sina.com.cn/citylink/jk/t_sjbj/2013-11-28/1714 4 2 7 2 88.html。。

3.重复参保

在低统筹层次下，不同人群、不同地区基本养老保险难以实现信息互通与共享，不能及时有效获得个体基本养老保险的参保、缴费、待遇领取等信息，这就会造成重复参保的情况。比如，农民工个体可以在同一地区以不同身份参加多种制度，也可以在不同地区以同一身份拥有多重基本养老保险关系。根据国家审计署公布的数据，截止2011年底，全国有112.42万企业职工基本养老保险参保人员同时参加了该项保险、新农保或城居保，9.27万人重复领取养老金，金额高达6945.29万元①数据来源：中华人民共和国审计署.2012年第34号公告：全国社会保障资金审计结果.http：//www.audit.gov.cn/。。

4.转移接续困难

我国相继出台了企业职工、城乡居民基本养老保险制度之间转移接续的办法与指导意见，但是除了繁琐的手续之外，转出地与转入地往往会提出附加条件，绝大多数统筹区都不支持养老保险关系“无障碍”转移，农民工只能被迫选择断保。2011年，人力资源和社会保障部相关数据显示，全国开具基本养老保险参保缴费凭证已转移接续的人中，成功转移的人仅有两成，约80%的人在流动后没去办理转移接续或者没有办理成功。此外，由于部分地区如上海等地，对农民工实施的是“独立型”基本养老保险，与其他地区差异大，使得农民工在跨地区流动时无法实现与其他基本养老保险制度的接续，只能放弃部分已积累的养老保险权益。

（三）导致上述问题的原因分析

1.制度公平缺失

首先，农民工养老保险制度自身存在着严重的公平缺失。一方面，相当一部分地区在降低缴费率的前提下将农民工纳入企业职工基本养老保险制度，直接导致未来农民工养老金待遇水平偏低，甚至难以保障基本生活（张晖，何文炯，2007）[9]。另一方面，参加企业职工基本养老保险制度的农民工在跨统筹区流动时只能转移个人账户的资金积累和12%的社会统筹账户资金积累，导致农民工养老保险权益损失。此外，若农民工选择参加城乡居民基本养老保险，受限于制度设计，即便是选择中高档的缴费水平，其未来保障水平也仅仅能达到农村居民人均纯收入的15%左右。可见，无论如何选择，农民工养老保险权益均无法得到充分保障。对这类人群而言，其养老保险“保基本”的目标难以实现。

2.制度刚性不足

根据相关法律法规，农民工与企业签订劳动合同，是将农民工纳入企业职工基本养老保险的前提。无论是中央政府还是地方政府，在出台农民工参加养老保险办法时，制度覆盖对象均局限于已签订劳动合同的农民工。但是，由于个人意识薄弱、就业方式不正规等因素，相当数量的农民工主要通过亲戚、朋友、熟人等以托、帮、带的形式实现非正规就业。2016年《全国农民工监测调查报告》显示，当年与雇主或单位签订劳动合同的农民工比重仅为35.1%，甚至比2012年还下降了8.8个百分点②数据来源：国家统计局.2014年《全国农民工监测调查报告》.http：//www.stats.gov.cn/。，这意味着约有65%的农民工可能被企业职工基本养老保险制度排斥在外。

此外，我国于2011年7月开始实行的《社会保险法》也没有针对农民工群体参保给出具体细化的制度规定，只是笼统地指出“灵活就业人员可以参加基本养老保险”，并未明确界定“灵活就业人员”的具体身份是指城镇本地灵活就业人员还是灵活就业农民工。法律规定的模糊，使得许多地方在制定具体政策时会通过附加条件将农民工排除在基本养老保险之外，如北京、上海、广州等地对农民工参加基本养老保险都有条件限制（高文书，2015）[10]。

3.政策吸引力不强

2010年以后，不少地区在农民工养老保险政策上与企业职工基本养老保险制度看齐。在现行制度下，企业缴费率为20%左右，个人缴费率为8%，但这一缴费率无论对企业，还是对农民工个体都相对过高。由于整体素质不高、职业技能层次较低，我国农民工大多从事如餐饮、建筑、物流等行业，收入水平普遍不高，很难有“闲钱”用于缴纳养老保险（李迎生，袁小平，2013）[11]。雇佣农民工的主要是劳动密集型企业，这部分企业往往处于生产链的末端，20%的养老保险缴费率已经摊薄了企业的利润空间，如果连同医疗、生育、工伤、失业保险等合并计算，企业缴费率将高达40%以上，沉重的压力使得企业不免通过采用一些违规手段逃避缴费责任，比如不与农民工签订合同等。从这一角度看，无论是对农民工还是企业，现行企业职工基本养老保险制度吸引力都不强。

4.农民工流动性强

我国基本养老保险制度所存在的人群隔离、地区割裂，使得养老保险关系转移接续十分困难，即便是中央政府通过相关政策明确方向，各地政府在具体实施中仍然存在诸多问题，难以贯彻实施。一项辽宁省农民工调查显示，调查样本中仅有10.3%的农民工没有更换过工作，而约有90%的农民工换过一次以上的工作，其中更换过一次、两次以及三次以上的样本占总体的比例分别达到11.7%、24.7%、53.1%（杨志平等，2012）[12]。在这样的现实下，繁琐、复杂、阻力重重的养老保险转移接续显然与农民工群体高频率职业流动难以相互适应。

四、出路：构建“底线公平”的养老保险体系

结合上述分析可见，对于农民工而言，其养老保险权益在外部养老保险制度环境公平缺失、内部养老保险制度自身问题严重的现实下难以得到应有的保障。当前，我国养老保险制度正处于改革完善的重要阶段，构建城乡统一的养老保险体系以保障公民的养老权益公平是重要改革方向。改革的整体视角下，单一推进农民工这一群体的养老保险制度改革并不能使这类人群跳出既有制度困局，相反可能会对我国养老保险体系的一体化建设发展引起不必要的、负面的系统性扰动，加大改革难度。面对这一问题，当务之急是摒除人群身份及建立在这一身份基础之上的基本养老保险制度差异，整合养老保险，公平地保障每一个社会成员享有养老保险的基本权利。这不仅是农民工养老保险摆脱困境的出路，同时也是“一揽子”地解决碎片化制度下如被征地农民、计划生育夫妇等人群养老保险制度问题的有效途径。

目前，我国已经初步具备了三支柱养老保险体系的框架结构，但各个支柱之间的功能发展极不均衡。作为第一支柱的基本养老保险制度承担了养老保险体系保障老年人退休生活的绝大部分功能，以企业职工基本养老保险为例，其参保人员养老金替代率达到约50%，但不同人群之间的基本养老金水平仍差距悬殊。作为第二支柱的年金制度则尚处于发展之中，2015年全国建立企业年金制度的企业占全部企业数量的比例仅为0.69%（郑秉文，2016）[13]，覆盖面非常有限，这使得年金制度的作用难以发挥；而针对机关事业单位公职人员的职业年金则尚处于建立初期，效果有待观察；城乡居民则没有任何年金制度。作为第三支柱的个人储蓄性养老保险则由于资本市场发育不成熟、商业保险行业发展不规范以及个人参保意识薄弱等方面的原因基本停留在萌芽状态。由此可见，我国养老保险体系对个人的养老保障能力主要体现在第一支柱基本养老保险，而基本养老保险对不同人群养老保险权益保障的公平性，也在很大程度上决定了养老保险体系的公平性。

（一）“底线公平”养老保险体系的理论基础

当个体因年老而退出劳动力市场后，面临的直接风险即如何获得一份稳定的经济保障来满足基本生活需求。在这一风险面前，人人相同，并不会因为个体职业、身份、地位等因素存在差异。从这一角度而言，养老保险作为帮助老年人抵御年老风险的经济制度，理应面向每一个存在年老风险的个体，这决定了养老保险制度的公平性与普适性。但正如马斯洛需求层次理论所指出的，个体的需求是多层次的，分为基本需求与非基本需求，而前者是应优先满足的。对于老年个体来说，满足基本的生活需求是养老保险体系的首要功能，这也构成了区分养老保险权益的个体一致性与差异性的一条“底线”。而公平的养老保险体系并不表示对老年人需求的无差异保障，而在于平等地对个体基本生活需求的保障。这意味着公平的养老保险体系应通过一条底线来划分保障的程度与标准，进而促进全体社会成员养老保险的权利公平、机会公平、规则公平及结果合理（黄健元，王欢，2014；肖金萍，2010）[14][15]。从这一角度而言，养老保险体系的“底线”应当划分全体社会成员在养老保险体系中权利的一致性与差异性，“底线”以下的部分保证“权利的一致性”，“底线”上方的部分满足“权利的差异性”（景天魁，2004）[16]。

（二）底线公平的养老保险体系框架设计

1.以政府负责的基础养老金制度保障养老保险体系的“底线公平”

现阶段，我国机关事业单位公职人员、企业职工和城乡居民三类人群分属的基本养老保险均形成了“社会统筹账户+个人账户”的制度模式，而社会统筹账户的基础养老金又远高于个人账户养老金，构成基本养老金的主体。在此基础上，“底线公平”养老保险体系应进一步扩展基础养老金的功能，由政府负责筹资与发放，以普遍性为特征，以满足老年人基本生活需求为原则，保障每一个符合退休条件公民的养老权益的一致性。这既是政府承担养老事业根本责任的体现，也是养老保险体系底线公平的核心内涵。

2.实行个人账户制度满足个体养老需求的差异性

为每一个公民建立独立、强制性的养老金个人账户。个人账户养老金由个人缴费形成，实行完全积累制。公民个体可以根据自身对养老保障目标需求选择不同的缴费水平，以体现个体能力、身份等外在因素的差异，反映了公民个体对自身养老应尽的责任与义务。在具体筹资方式上，个人账户养老金可以灵活多样，既可以由个体缴费形成，也可以由多方共同承担。但个人账户形成的养老金积累归个人所有，具有私人专属性，在个人退休后按月发放，待遇标准通过充分考虑人口平均余命、利息等因素综合确定。

3.为每个公民搭建参与年金制度及个人储蓄性养老保险制度政策渠道

在第一支柱基本养老保险制度的基础上，应当为所有公民搭建参与年金制度及个人储蓄性养老保险制度的政策渠道。第二支柱年金制度及个人储蓄性养老保险制度是满足公民个体更高养老需求的非强制性选项。作为第二支柱，应以年金作为养老保险制度的主要形式，为各类人群构筑制度参与的通道。当前我国已经为机关事业单位公职人员、企业职工两类人群分别建立了职业年金、企业年金，同样也应为城乡居民建立居民年金。政府可以通过制定统一年金政策，允许个体与其所属的组织根据行业发展、职业特征、个体能力等因素选择不同缴费水平，共同筹资形成。第三支柱个人储蓄性养老保险应采用“市场主导、个人负担”的形式，政府给予政策扶持，遵循自愿性原则，满足部分人群更高的养老需求。基于此，形成“底线公平”的养老保险体系。

图3 底线公平的养老保险体系结构

（三）“底线公平”养老保险体系的适用性

“底线公平”养老保险体系的重要功能在于能够摒弃职业、身份等人群的划分属性，平等地保障每一个社会成员享有养老保险的基本权利，是统筹解决不同人群养老保险公平缺失问题的有效途径。以农民工群体为例：

1.“底线公平”养老保险体系中，第一支柱中完全由政府提供的基础养老金能够使得他们获得与公职人员、企业职工和城乡居民同等的待遇，意味着农民工这类在养老保险夹缝中的生存者将彻底实现养老保险的底线公平。

2.“底线公平”养老保险体系中，由政府提供的基础养老金能够免除农民工的养老后顾之忧，满足基本生活需求。这不仅实现了农民工基本养老保险权利公平，也使得在激励原则下，个体能够积极参保，有效避免退保断保现象的发生；而参保过程中，以公民身份证号作为参保唯一“通行证”的“底线公平”养老保险体系，可以有效避免农民工个体重复参保，杜绝养老资源浪费。

3.“底线公平”打通了整个养老保险体系的基层通道。保障“底线公平”的基础养老金，由政府完全负责，这使得所有社会成员在底线下方具有权利的一致性，而在底线上方部分的养老保险权益则具有高度的个人专属性。由于底层养老保险关系融通，当个体发生流动时，上层养老保险关系便可以实现“无缝衔接”，这与农民工流动性强的特征高度兼容。

现阶段，我国基本养老保险公平的缺失与人们的需求之间已形成了难以调和的矛盾，而任何针对如农民工等单一群体养老保险的局部性改革均无法触动养老保险公平缺失的本源，相反可能会使得制度碎片化程度进一步加剧。面对这一现实，从全局性视角出发，以“底线公平”保障每个社会成员养老保险权利已成为当务之急，而基于“底线公平”的养老保险体系不仅是走出既有制度困境的可行出路，同时也应该是我国养老保险体系的未来发展方向。

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[16]景天魁.底线公平与社会保障柔性调节[J].社会学研究，2004（6）：32-40.

Migrant Workers’Endowment Insurance’s Dilemma and Way-Out：in A View of Fairness

WANG Huan，HUANG Jian-yuan
（Institute for Population Research，Hohai University，Nanjing Jiangsu 211100）

It is one of the basic human right of migrant workers to equitably enjoy the basic endowment insurance，which is also the key point of the new type urbanization’s development and equalization of basic public service.However，due to the national basic insurance system’s sever lack of fairness，the high-degreed fragment and the poor situation of insurance rela⁃tions’transfer and continuation，it is only a remote target of achieving the insurance fairness for the migrant workers.In this situation，low rate of joining，high rate of termination，hard transfer and continuation process and poor fairness achievement will be lasting prominent features.Considering the lack of fairness both inside and outside migrant workers’insurance sys⁃tem，the problems will not be solved thoroughly by single reform targeted at the insurance system，and constructing a base⁃line-faired endowment insurance system will be a feasible method.

Migrant workers；Baseline-fairness；Endowment insurance system；Dilemma；Way-out

C913.7

A

1007-0672（2018）01-0087-08

2017-04-07

国家社科基金重点项目“流动老年人口家庭代际团结关系及支持政策研究”（项目批准号：17ARK003）；教育部人文社科青年基金项目“机关事业单位养老保险新政的公平效应研究”（项目批准号：17YJC840037）；中央高校业务费项目《“底线公平”养老保险体系研究》（2015B13514）；中央高校业务费项目“延迟退休年龄政策目标及推进策略研究”（项目编号：2016B32714）；2017年国家社科基金青年项目：我国社会养老服务的公益性及其供给路径研究（项目编号：17CSH078）。

王欢，女，河北邯郸人，河海大学公共管理学院人口研究所，讲师，博士，研究方向：人口社会学；黄健元，男，江苏溧阳人，河海大学公共管理学院人口研究所所长，教授，博士生导师，研究方向：人口与社会保障。