商品房预售资金监管模式浅析

2018-12-06

新商务周刊 2018年23期

1 实行商品房预售资金监管的重要性

商品房预售资金是开发商将正在建设中的商品房出售给购房人，购房人按照商品房买卖合同约定支付给开发商的购房款（包括定金、首付款、后续付款、按揭付款）。

业内人士认为，预售资金监管成为焦点，显示政府部门对开发商监管力度越来越严厉。此监管措施旨在防止资金被挪作他用从而造成烂尾楼。而一旦预售款不得他用，一些开发商可能会因为资金链紧张而快速推盘或促销，尽快回笼资金。这对购房者而言，也是利好消息。

房地产产品是特殊的商品，与社会稳定、百姓生活密切相关，现已成为社会关注的热点，从中央到地方各级政府都高度重视，规范房地产市场，包括土地出让、规划审批、建筑管理、经营行为、价格管理、面积管理等，为了避免开发商截留、挪用预售资金,导致开发项目资金链断裂，最终出现烂尾楼或携款潜逃等现象，从而引发群体事件和不稳定因素的发生。同时，引导和促进房地产业健康、有序发展，实行预售资金监管将对保障购房资金安全、购房人的合法权益和化解潜在风险都将发挥极其重要的作用。

2 预售资金监管在全国实行的几种模式

根据《城市商品房预售管理办法》和《住房和城乡建设部关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》等法律法规中的明确规定,“开发企业预售商品房所得款项应当用于有关工程建设。商品房预售款监管的具体办法,由房地产管理部门制定”。“各地要加快完善商品房住房预售资金监管制度。商品住房预售资金要全部纳入监管账户,由监管机构负责监管,确保预售资金用于商品住房项目工程建设;预售资金可按建设进度进行核拨,但必须留有足够的资金保证建设工程竣工交付”。

所以预售资金的监管模式在全国并没有统一的立法，地方层级的立法较多但均不一致，在国家层级的法律规范中只有《城市房地产管理法》中有一条原则性的规定外，没有其他统一标准，更没有具体的操作规范可寻。这就为地方立法带来了无章可循的困难，造成了各地立法不统一、效力和强制力无法保证、监管效果大打折扣的发生。就全国而言，各地逐步摸索建立起的预售资金监管办法模式不一、方法多样，按监管主体的不同大致可以归纳为四类：一是政府为主体的监管模式，代表省市有天津市、广东省等地区；二是以银行为监管主体的监管模式，主要是北京市、常州市等地区；三是以监理机构为监管主体的监管模式，典型代表省市有浙江省和重庆市；四是担保公司+银行，主要以济南市为主。

各个地区的资金监管主体均不统一，存在很大的差别，有行政主管部门、银行、监理机构和银行、担保公司和银行分别作为监管主体。监管程序和措施差别较大。监管责任的承担存在差别。地方层级的立法程序模糊，不具有可操作性，无法进行有效监管。只有广东省及济南市的监管规范较为具体，但是在各个部门如何配合及其法律责任的承担上有待进一步明确。此外在强制性规定上有待细化。政府监管角色定位的矛盾，政府应当监管并非政府可以随意定位自己的角色，如果政府作为唯一的监管主体，势必庞大的工作量及造成权力寻租现象的产生，但是如果排除政府的监管，单单由市场经济主体则可能造成监管流于形式，无法保证监管的效果。有些地方强调监管机构的专业性与便利性，有的又强调监管机构的中立性及更好地保护购房者利益方面出发。所以既要强调监管机构的权威性又要保证机构的中立性，势必无法由单一的监管主体来实现，应考虑多层次多机构联合监管。

3 完善我国预售资金监管制度的建议与思考

从根本上完善预售资金监管制度，离不开对监管对象的准入与严格分层的管理，建议结合资质管理及信用等级评定对开发企业进行差别化管理。由于商品房市场充满着不确定因素及各类潜在的风险，按照资质等级及信用等级提高相对较低等级的开发企业的预售标准是防范风险的可行手段之一，不具备相应的资本实力的开发企业应不得进入预售市场，可降低监管的难度及提高监管的效果。充分发挥开发企业信用等级评级的作用，以鼓励开发企业遵守诚信。定期公布增加信息的透明度，有利社会发挥监督作用，督促开发企业诚实守信。相应等级高的企业可降低监管比例，以利于形成良性循环。

明确监管主体及确定相应标准，单一监管主体无法做到身兼多职和高效专业的效果。应从中立性、专业性、强制力的约束性、抗风险能力、赔偿能力等方面标准去衡量与选择监管主体。具有不同特长的监管主体可以相互配合、合理运作，才能发挥最大的监管作用。济南的“担保机构+银行”模式监管成本低、效果优风险小，有借鉴意义，政府负责相关监管机构的资格审查及监督其实施情况。在监管程序之上，起到一个召集和协调的作用。各个监管主体的分工配合及具体操作上还需进一步的细化才能达到最佳效果。

统一预售款的收存方式，由购房者亲自将预售款存入指定账户之中最为合适。《广东省商品房预售管理条例》第三十一条：“预购人应当按合同约定的付款时间、将商品房预售款直接存入商品房预售专用账户，凭银行出具的存款凭证，向预售人换领收据。”该条例之三十条第二款还规定：“预售人有多个商品房预售项目的，应当分别设立商品房预售款专用账户。”这些规定都旨在每个项目的专款专用，确保资金安全。