国家治理视域下党内法规实施后评估标准的构建

2018-11-29王建芹徐君婷车蕊

治理现代化研究 2018年6期

王建芹徐君婷车蕊

摘要：党内法规实施后评估是党内法规制度建设的重要环节，而制定科学的党内法规实施后评估标准是开展评估工作的逻辑起点。在多样的评估标准中，合法性、合理性和执行性是经实践检验的、在实践中被广泛选用的主要标准，也是最符合国家治理理念的标准，三者在内涵和外延上各有侧重，相辅相成。本文以国家治理理念为视角，以建立完善的党内法规体系为使命，在党内法规实施后评估领域对评估标准的原则进行了设计，以期为党内法规实施后评估标准的构建提供参考和借鉴。

关鍵词：国家治理体系；党内法规；实施后评估；评估标准

中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2018）06-0044-07

党的十九大明确指出了“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”的重要意义。《中国共产党党内法规制定条例》第三十二条规定：“党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。”中共中央印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》亦强调：“积极开展党内法规实施后评估工作，并根据评估反馈情况及时修改完善相关党内法规。”可见党内法规实施后评估工作成为影响党内法规制度体系科学性与完备性的重要制度举措[1]。党内法规实施后评估即“立法后回头看”，实质上属于效益评估与跟踪评估，强调的是党内法规的操作性、执行性、实效性并揭示存在的问题，具有十分重要的意义。

科学可靠权威的评估源于正确合理的标准[2]（P185）。党内法规实施后评估的标准、评估的参照物，对评估的结果具有决定性作用，而评估标准构建是党内法规实施后评估理论研究的难点，也是首要和关键的问题。

一、党内法规实施后

评估标准构建的理论基础

（一）党内法规实施后评估标准的概念与特征

党内法规实施后评估标准与立法后评估标准的定义相似，指的是在党内法规实施后评估过程中，由评估主体设定，用以了解评估对象的客观状态，检验评估对象所包含的内容的客观评价指标[3]（P49-53）。

对党内法规实施后评估标准的概念进行拆解分析，可以得出党内法规实施后评估标准有以下三个特征：第一，党内法规实施后评估标准是在党内法规实施后评估过程中所采用的标准，是对实施后的党内法规进行评估的工具，确定评估标准是科学合理进行评估的基础和前提；第二，党内法规实施后评估标准的设定主体与党内法规实施后评估的执行主体具有一致性，一般来说，评估主体自行设定评估标准，有利于保证评估逻辑的完整性和评估结论的科学性；第三，设定党内法规实施后评估标准的目的在于了解评估对象的客观状态，检验评估对象所包含的内容，从而为评估结论的做出提供量化依据。

（二）构建党内法规实施后评估标准的价值

1.构建科学的党内法规实施后评估标准能够为开展党内法规实施后评估提供可操作的维度，是科学合理评估的基础、前提和指南，并为评估结果提供依据。对于同一部党内法规，若选择不同的评估标准，得出的评估结论可能存在很大区别，“如果评估机构或者个人把自以为是的价值标准等同于社会公认的价值观并应用于政策评估，那么即使评估广泛使用了诸如实验设计、数学统计、随机抽样、问卷调查、社会审计等计量化的评估方法，依然只是一种‘假评估，其引导政策实践的功能是十分有限的。”[4]（P212）因此，如果党内法规实施后评估标准主题和重点不突出，目标不明确，即便取得了相关数据，依然很难反映出党内法规实施的状况，这样不仅没有预期的积极效果甚至可能产生消极的效果[5]（P7）。

2.构建科学的党内法规实施后评估标准能够为实现依规治党提供宝贵的理论支持。科学的党内法规实施后评估标准通过对党内法规的实施效果进行全面评价，不仅能够发现、反馈和解决问题，总结党内法规立、改、废、释的意见和经验，而且还能为立法的科学性和合理性提供有益的监督[6]，促进立、改、废、释的有机统一[7]，从而推动党内法规制度有效落实，为提升党内法规制定质量和执行力提供实证依据。

3.构建科学的党内法规实施后评估标准能够为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定基础。法治作为国家治理的基本方式决定了国家治理现代化从本体上讲就是国家治理的法治化路径[8]。张文显教授指出，统筹推进依法治国与依规治党的意义重大，首先，从国家治理体系现代化的角度看，国家治理体系实际上就是国家制度体系，中国特色社会主义国家治理体系主要由党内法规制度体系和国家法律制度体系构成。推进国家治理体系现代化，就必须同时推进党内法规制度体系和国家法律制度体系现代化。其次，从建设中国特色社会主义法治体系的角度看，建设中国特色社会主义法治体系，既要形成完备的法律规范体系，又要形成完善的党内法规制度体系。没有完善的党内法规制度体系，法治体系就不可能完备有效；没有完备的国家法律体系以及法律制度作后盾，法治体系就缺乏必要的刚性和强制力[9]。党内法规是建设社会主义法治国家的有力保障，因为党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，依法治国和依规治党是我们党坚持依法执政、顺势适时推进国家治理现代化的需要[10]。可见，推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节之一在于要充分发挥依规治党对依法治国的引领作用，因此必须加强党内法规建设。

构建科学合理的评估标准首先必须厘清评估“为谁服务”的问题，它涉及时代与政策的公共维度[2]（P327），即新时代国家治理对善治的强调。善治的核心因素主要包括民众参与、党内民主、法治、合法性、社会公正、政务公开、执法效益等，这些因素应当在党内法规实施后评估的标准中有着最直接的体现，以便通过评估标准得出的评估结果能够反映党内法规实施的效果，从而间接反映国家治理的现状。对于评估标准的构建必须将其目标提升到“为推进国家治理体系和治理能力现代化服务”的时代大格局视野之下来进行。

（三）党内法规实施后评估标准的实践与理论现状

关于党内法规实施后评估的相关理论研究与实践活动，目前国内开展得尚不充分，系统地开展工作的仅有2017年11月成立的福建省党内法规实施评估中心以及2018年1月四川省委办公厅印发的《省委党内法规实施评估办法（试行）》。因此从整体上看，实际工作部门的党内法规实施评估工作依然处于起步阶段。同样，学术理论界关于党内法规实施后评估的研究也涉猎较少，在中国知网检索篇名包含“党内法规评估”的期刊论文仅有7篇，其中專门研究党内法规评估标准体系的期刊论文仅有1篇。从比较法角度看，立法后评估标准的研究成果则相对丰富，中国知网篇名包含“立法后评估”的期刊文献共有165篇，其中专项研究立法后评估标准的期刊论文有6篇，其他相关论文对立法后评估标准也有诸多涉猎。由上述实践和理论研究现状可知，立法评估已经有了比较成熟的理论和操作，而党内法规实施后评估尚未有完备的规定和成熟的理论基础来予以指引，并且实践操作经验也极少。

二、党内法规实施后评估标准的构建原则

党内法规实施后评估工作是在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的大背景下进行的，因此其标准的构建必须贯彻科学性与正义性相统一、相平衡的理念[11]。

一是科学性。即符合历史发展的必然性，不能离开中国的具体国情条件。标准具有科学性才能够真实反映党内法规制定活动及党内法规实施活动，并为评估主体把握两种活动之间的客观规律提供科学的视角。

二是导向性。评估的目标是为党内法规的“立、改、废、释”提供决策依据，因此标准的确立要遵循导向性原则。

三是可衡量性。如果不同对象具备同样的基础与条件或同一对象在不同的时间与地点具有相同的基础和条件[12]（P171），则这些评估结论具有可衡量性，只有这样，我们才能发现党内法规实施发生效果的变化和规律。

四是稳定性。标准应当保持稳定性、一致性，如此才能保证对同类的党内法规进行评估时，得出的结论处于一个可比较的维度。它意味着核心的标准因子尽量保持不变，但不代表标准永远不变。

三、党内法规实施后评估标准的具体构建

从立法后评估的实践来看，目前国内学界和实践中对立法后评估所采用的标准具有多样性，评估主体根据不同的评估对象和目的，会选取不同的评估标准和标准组合。具体来说，已经过实践确认的立法后评估标准主要包括：合法性、合理性、协调性、适宜性、执行性、可操作性、实效性、实践性、实用性、效益性、目标绩效性、社会影响性、技术性、科学性、规范性、可理解性、认知性等[3]（P49-53）。目前四川省委出台的《省委党内法规实施评估办法（试行）》中提出了八项标准，即：“评估应按政治性、合法性、合理性、协调性、操作性、实效性、规范性和必要性等八项标准进行。”[13]

事实上，党内法规实施后评估标准的选取与立法后评估有极高的相似性，评估主体根据不同的评估目的和效果取向，在个案中根据特定评估对象的特质，在众多标准中作出合理的判断与组合，诸如合法性、合理性、执行性、实效性、技术性、认知性等标准在党内法规实施后评估领域同样有着适用的空间和基础。

笔者认为，对于国家治理而言，党内法规实施应当强调民主、法治、公平、正义、实效等内容，因此在党内法规实施后评估标准的多种可能性的组合中，合法性、合理性和执行性三类标准的选定频次和重要性都是不言而喻的，可以称之为党内法规实施后评估的主要标准。

（一）合法性是党内法规实施后评估的首要标准

无论是立法后评估还是党内法规实施后评估，是否具有合法性都是被评估对象应否继续存在的基础和逻辑前提。有观点认为党内法规的合法性在此项法规制定前就应当并且已经做出过评价和审查，在该项规定付诸实施后，没有必要对其合法性进行重复性评估。但其实不然，党内法规的“合法性”评估不仅存在于制定过程的每一个阶段里，而且存在于实施后的每个时段。笔者认为，党内法规制定前评估和实施后评估的基础和目的并不相同，制定前的评估侧重于适应性预测，主要以既往经验和草案意见反馈为基础，但随着社会的发展、时代的变迁、新法新规的出台等，党内法规的“合法性”程度也会改变并面临新的挑战，而且制定者追求的“合法性”能否在实施后达到效果，要对党内法规实施后进行评估才能有科学论断。如果实施后的党内法规自始不存在或者原本存在但现已丧失了合法性基础，就评估结论而言，该项党内法规在极大程度上便会走向被清理的结果。因此对党内法规的合法性再行评估，有利于及时对该法规进行解释、修正甚至废除。

1.合法性的“法”。合法性是指根据被评估党内法规是否符合国家法律、上位党内法规和相关政策的规定，来评估该党内法规的制定程序和内容本身是否合法。党内法规实施后评估合法性标准中的“法”与立法后评估不同，立法后评估合法性标准中的“法”仅限于被评估法规、规章的上位法，其局限于国家法体系。而党内法规的形成和制定具有特殊性，其在遵守宪法、法律和上位党内法规的同时，也受到党的政策和国家政策的影响，尤其是形成时间较早且尚未被清理的党内法规的政策性特征更为明显。因此，党内法规实施后评估合法性标准中的“法”应当包括国家法体系、上位党内法规和相关政策规定。根据“合法性”标准来评估党内法规时，在制度层面主要考察其实施后是否与宪法法律相抵触、是否与上一位阶党内法规相一致、是否与同级党内法规相协调；在实践层面则主要考察党内法规实施后与现行执行机制、实施惯例等是否适应、协调。

笔者认为，以国法或上位党内法规为依据评估某项党内法规是否合法时，对于其依据的国法或上位党内法规本身是否具有合法性，应当作为独立事项另行启动立法后评估或党内法规实施后评估程序，无须在评估被评估党内法规时一并进行评估，否则会出现“无限回溯”的情况，不仅影响对国法和上位党内法规另行评估的程序和结果，还会造成操作混乱、重复以及浪费公共资源等后果。

但是，在以政策为依据进行合法性评估时，有必要对该项政策同时进行评估，因为目前实践中尚不存在专项评估政策的制度，而政策合法性对于被评估党内法规合法性有重要影响，对两者一并进行评估，可以防止在党内法规领域出现“毒树之果”的现象，具体操作可以参考行政诉讼中对规范性文件的“附带性审查”机制1。

2.政治合法性与法律合法性。学者在讨论“合法性”的时候，常常将合法性分为政治合法性和法律合法性两个层面：所谓政治合法性指的是政治统治依据传统或公认的准则而得到人民的同意和支持，是政治上实行有效统治的必要基础，是统治者和公众之间的一种公认的理念；法律合法性则是指个人行为合乎法律的规定，以及公共权力或政治秩序具有正当性、权威性和实际有效性[14]。

笔者认为，党内法规合法性不宜参照政治合法性和法律合法性的二分模式。一方面，党内法规领域的“政治合法性”的主要评价依据是党的历史选择性、先进性和群众性，这些属性是从党的历史和有益实践中获得的，中国共产党是历史和人民的选择，党的领导符合人民的意志，因此其制定的党内法规也应符合人民的意志，具有政治先进性的特点，故而对党内法规做“政治合法性”评估的意义甚微；另一方面，就“法律合法性”而言，该项标准可以为党内法规的合法性评估提供借鉴，但是具有一定的片面性，党内法规合法性评估不仅局限于内容上的合法，其制定程序的合法性也应纳入评估的范畴，即党内法规制定程序是否符合程序性党内法规和政策的规定。这是因为在民主和法治的前提下，程序除了作为实体的保障外，还具有独立于实体内容而存在的价值，即程序自身蕴含的正当性与合理性因素不仅是法治实施的保证，也是法治的实施过程[15]（P10）。

（二）合理性是评估党内法规正常运转的关键标准

合理性标准用于评估党内法规运转是否正常合理。“合法性”以“合理性”作为实质内容，“合理性”标准更加强调党内法规的价值标准，是对党内法规的合规律性、合科学性、合逻辑性与否的判断，是对党内法规是否违反民主、公平、正义理念的衡量标准，包括考察该项党内法规设计之初所预设的目标问题和解决方案在其实施后是否与原本预设协调一致、一致的程度、不一致的原因以及是否与现实需求存在偏差甚至脱节等问题[3]（P49-53），以及科技与管理是否合理，是否遵循民主、公平、正义理念等。

1.预设与现实的相当性。所谓预设与现实的相当性，指的是党内法规制定前预设的问题与该项党内法规实施后实际对应的问题是否一致，以及预设的解决策略是否能够切实解决实际问题。简言之，是指通过评估实施后的党内法规是否有必要，是否能够实现制定的目标。

由于现实情况千变万化，不能奢求党内法规制定者在制定之初就能准确判断所有可能发生的情况并设计出完美的解决方案，更何况有些问题是在该项党内法规实施后才产生的，由此，在相當性的判断上，当预设的问题与实际问题能够高度吻合、设计的解决方案能够在最大程度上满足实践的需要时，即可认定预设与现实具有相当性，如果此种解决方案足以被认定是现有条件下解决目标问题的最优手段，那么对此项党内法规的合理性评分就可以无限趋于满分的程度，至于如何判断手段“最优”，可以借鉴最小损害原则2中关于“最小损害”的判定。

2.民主性。民主性是现代政治的共识性价值，也是考察一个国家的治理能力的重要因素之一。在民主政治条件下，国家的一切权力均来自人民的授予，即“主权在民”。因此，国家治理和公共政策也必须建立在民意充分表达的基础上。党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称[16]。对于实施后的党内法规而言，其调整对象是党组织和党员，而共产党员的人数规模宏大，因此强调从严治党、依规治党的同时，我们不能忽视了党内的民主，要通过完善民主程序、扩大参与范围来实现党内法治。因此必须要评估党内法规中给予党员的参与程度，党员的权利保障程度，党员的权利救济程序完善等方面。

同时，与强调“权利义务对等性”的国家法律体系相比，党内法规具有其特殊性。由于中国共产党作为执政党，一些党内法规会更强调党员的义务与责任，或者条文不采用权利、义务、责任的形式，而是采取原则性较强、道德规范式的描述形式，如对《中国共产党廉洁自律准则》这种类型的党内法规进行评估时，用侧重于形式标准的合法性很难去评估，因此从条文实质出发更容易去判断其是否符合合理性中的民主性标准。

3.技术合理性。党内法规的技术合理性是指该项党内法规制定和实施所蕴含的立法技术是否恰合时宜、是否与时俱进。该标准评估主要考察党内法规的以下方面：其一，是否符合党的建设的现实需要；其二，在新的党建环境下，是否仍存在规范价值；其三，规范的对象是否存在，或即使存在通过党内法规对之进行规制是否有意义；其四，是否适应党内治理的外在社会环境，是否能够及时回应党内治理变革的要求。

一方面，我们期待党内法规中蕴含的立法技术手段在实施过程中能够恰当满足实践的需要，能够在最合适的时机以最合适的方式付诸实践并解决问题，即在静态层面上“恰合时宜”；另一方面，我们对党内法规制定机关所使用的立法技术抱以更高的期待，即不仅要在实施时符合现实问题的需要，还能在现实问题的动态演变中与时俱进地自我升级和进化，显然，这对于党内法规制定者的专业性和技术性提出了较高的要求，对党内法规的执行者也附加了更大的义务和责任。一旦被评估的党内法规的相关立法技术能够满足上述两个期待，评估自然获得较高的评价，倘若只能实现恰合时宜，不应因此导致较低的分数和评价。

4.管理合理性。国家治理体系是中国共产党领导下的管理国家的各项制度的总和，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力[17]。在推进国家治理体系和治理能力的过程中，党内法规体系与其他制度之间有着联动和衔接等关系，因此在各制度的运行和协调中，党内法规也需要具备管理合理性，即在保证质量的前提下，将实施党内法规所利用的资源消耗降低到最低水平。这一目标强调党内法规的实施策略也可以同时通过行政手段或公共管理来实现[3]（P49-53），包括设计之初已有的行政手段或公共管理制度能在何种程度上落实某项规定，以及是否能够通过调整和优化管理方式等手段使正在实施的党内法规回归到管理合理性的限域之中。

（三）执行性是评估党内法规执行情况的重要标准

从被评估阶段来看，合法性侧重于党内法规制定过程和文本内容自身的合法合规性；合理性则连通党内法规制定与执行两个阶段，关注制定的预期和执行的实效之间的相关程度；执行性则直接将目光锁定在了党内法规的执行阶段，是评估主体对党内法规实际执行情况的判断和检测。

设置执行性标准主要用来衡量党内法规实施过程中的条件配套情况，党内法规实施机构的运作及其执行工作人员的工作态度是否达到最佳效果，是否滥用职权，调整对象的接受与守法程度等[2]（P331）。

1.条件配套性。党内法规在执行中的条件配套性和技术合理性十分相似，但是并不相同。技术合理性是置于合理性标准下的二级指标，强调用预设策略解决目标问题的技术性手段，而执行性视域下的条件配套性则强调是否有充足的配套制度保证这种技术的实现。

对管理合理性来说，条件配套性与之存在交叉重复之处。在党内法规执行过程中，及时调整行政手段和管理制度本身也是条件配套性的要求，但是配套的条件还可能来自于社会组织、个人等多个领域，并不限于公共管理。为了避免重复评估，笔者认为评估主体在选取评估二级指标时，合理性之下的管理合理性可以并入执行性之下的条件配套性指标，将二者有机统一。

2.接受依从性。接受依从性是指党内法规在实施过程中，其调整对象对该规定的认知能力和理解程度。主要包括党员对党内法规的了解程度，按照党内法规规定的行为模式执行的程度，是否能够按照授权性规范行使权利，按照义务性规范履行义务，是否能够根据设定的责任后果追究违规者的责任等。党内法规的接受依从性与执行性呈现正相关的几何态势，相对人的认知能力越强，其对党内法规内容的理解就越深入，就越能正确接受该项规定的调整。

当然，可能出现的一种比较特殊的情况是：相对人的认知能力极强，对规定的理解极为深入，反而对此项规定的合法性和合理性产生了质疑。此种情况下，应建议该相对人向党内法规制定机关或其上级机关依照法定程序提出自己的质疑和建议，但不因此降低被评估党内法规在接受依从性上的评分，即接受依从性的评估采取“一般人标准”为宜。

3.实效性。实效性指的是被评估的党内法规在实施过程中产生的实际效果和影响，对实效性进行评估可以反映出黨内法规制定前制定主体对效果的预期与实际产生效果的对比关系，即成本与收益的对比。它包含两层含义：一是执行的实际效果，二是执行效果的充分性。执行的实际效果一般包括党内法规执行后所取得的经济效益和社会效益。经济效益是一项党内法规实施以后，调整主体甚至社会其他主体从中得到的直接和间接利益；社会效益指一项党内法规实施后对社会秩序、人的行为观念的影响，是社会稳定等产生的综合效益[2]（P332）。执行效果的充分性指特定党内法规的执行对所要解决的问题及目标人群的需要、价值和机会的契约与满足程度，它明确了对党内法规的制定与有价值的结果之间关系强度的愿望[18]（P307）。

实效性评估的主要困难在于现有技术水平无法满足精确地、数字化地对实效性数据进行统计和分析。一般说来，衡量和计算成本、收益关系的最佳方式无疑是经济学上的帕累托最优法则1，但法则很难转化为一些可以观测的指标，而且就党内法规评估而言，成本和收益的范围本身就难以界定，即使人为圈定了成本和收益的外延，也无法准确、完整地收集所有有效数据。基于此，现有的评估实践多停留在定性评估的阶段，对实效性标准虽未舍弃，但是判断过程极为粗略，容易受到主观因素的影响和干预。但笔者相信，只要评估主体紧紧围绕“执行的实际效果”和“执行效果的充分性”两个目标进行设计，即使运用定性分析也能对党内法规进行实效性评估。

此外，多数学者将实效性单独提出，与合法性、合理性和执行性并列为党内法规实施后评估的主要标准之一[19]，由于实效性与执行性在内涵上确有不同，如此划分自然有其合理之处。但是笔者在本文中专注于讨论党内法规实施之后的评估方略，并以党内法规在不同阶段的状态来选择和划分评估标准，因实效性和执行性的重点都在执行阶段，所以笔者将二者统一在了执行性体例之下。如果将党内法规实施前的实效成本和预期成本计算也放置在实效性的外延之中，那么理应将实效性作为第四类主要标准与前述三个标准并列。

4.可操作性。党内法规的操作性与其具体的实践效果密切相关，直接反映着党内法规的执行力。对党内法规的操作性进行评估，主要考察：一是被评估党内法规在实践中的应用程度；二是党内法规在具体实践操作上存有什么问题，是否存在条文过于原则化、程序过于烦琐、缺乏配套措施、自由裁量范围过大而影响党内法规操作性的情形。

5.运作规范性。运作规范性是指执行主体包括执法机关保证党内法规实施的状况，对党内法规的认可程度，执法权限、责任是否恰当，程序是否规范以及执法人员工作态度是否积极等。

党内法规实施后评估标准是衡量评估对象质量的重要依据，构建科学的党内法规实施后评估标准，能够让评估者准确地把握评估对象的实际状况，引导党内法规立、改、废、释等工作的良性发展，从而为推进依规治党、依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化提供宝贵的经验素材。本文以国家治理理念为视角，以建立完善的党内法规体系为使命，在党内法规实施后评估领域对评估标准进行了原则设计，以期为党内法规实施后评估标准的构建提供有益的参考。

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