王婷

摘要：20世纪80年代以来，非政府组织在全球范围内得到空前发展，在政府逐步实现职能转变的背景下，我国非政府组织飞速发展。非政府组织在提供多样性公共产品，培育社会自治性，贴近社会基层，扩大社会公平，培育互助精神等方面发挥着重要作用。在我国非政府组织的功能发挥受到一定的限制，出现了非政府组织志愿失灵现象。文章将从我国政府职能转变的背景出发，探讨我国非政府组织存在的价值，以及面临的主要问题，分析具体原因、提出相应的解决对策。

关键词：政府职能转变；非政府组织；志愿失灵

一、非政府组织志愿失灵

非政府组织，在很多时候被称为“非营利性部门”、“志愿组织”、“独立部门”、“民间组织”等。从概念上来说，非政府组织是指不以营利为目的，是主要以开展各种志愿的公益活动为主的社会组织和民间团体，是一种非政府组织形态。作为政府和市场之外的“第三部门”，非政府组织代表着公私领域二元建构基础上的一种协调机制，强化私人领域与公共领域之间的连续性，从而成为构建公民社会的重要组织资源。

目前我国政府努力从管制型向服务型转变，社会正处于转型关键时期，促进了一些社会团体、民间组织的成立，我国非政府组织与西方的相比在成立、运作机制等方面存在很大差异，严格来说我国缺少真正意义上的非政府组织。

二、非政府组织志愿失灵的原因分析

非政府组织的存在具有很大的现实意义非政府组织具有多样性的优势，有助于培育社会自治性，有助于贴近社会基层，有利于培育互助协作精神，但志愿失灵导致的问题也不容忽视，下面从社会观念、社会制度、非政府组织自身局限性三个方面进行分析。

（一）社会观念方面

非政府组织对于大多数的中国人对非政府组织知之甚少，一提到非政府组织往往只会联想到西方国家的反政府组织、压力集团或视为政府另一种形式上的限制和干預。对于一些政府官员来说，非政府组织是政府的下属部门或隶属机关，不应有独立运行机制。

第一、从社会公众的角度来看。首先，非政府组织存在信任危机。慈善组织成立或开始提供服务时，会面临民众的信任问题，尤其个别负面案例的发生，例如希望工程捐款被吞没，郭美美利用红十字会炒作等事件。这些事件以及类似事件的发生已严重损害了我国非政府组织的整体形象，社会公众对其缺乏信任。其次，公众意识及志愿精神不足。这是多方面原因导致的，一方面，我国大部分非政府组织的产生是自上而下的行政行为，缺少公民意识的培育环节，许多领薪的工作人员在非政府组织工作的主要目的是就业而不是完成组织的使命；另一方面，我国志愿服务人群是单一的，参与者大多数是充满热情的在校大学生，其他人群参与的不多。我国非政府组织的志愿活动缺乏激励机制，没有形成志愿服务制度，志愿活动往往被简单的理解成不求任何回报的单纯奉献行为，因而志愿活动对社会公众缺乏吸引力。

第二、从政度机构的角度来说，长期以来，我们认为只有政府才是全体人民利益的代表。计划经济体制下的非政府组织被认为是组织的异己，极大限制了它的发展。从改革开放以来，非政府组织的活动范围基本上一直处于政治领域之外，政府对其态度和观念也开始转变，但是由于受到“官办社团”的影响。政府认为非政府组织是政府的下属部门和隶属机关，不能自行其是，在与政府相关的社会问题中，非政府组织无法有效参与。

（二）社会制度方面

目前我国的社会制度滞后于非政府组织的发展，已经不能满足其需要。

第一、传统管理模式的障碍。传统管理模式的存在导致政府越位与错位现象严重，这是限制非政府组织功能发挥的深层次意愿。首先，我国政府一直处于权力的中心，在社会的各个领域处于主导地位，很大程度上占有了非政府组织的发展空间，限制了其作用发挥，在我国这个长期由政府主导社会文化的国度里，一时难以转变过来。其次，目前我国对非政府组织的成立设置很多的门槛，政府对其成立设置了严格的管理体制，实行登记管理机关与业务管理机关分别负责的双重管理体制，这为非政府组织的成立提高准入成本。这样一种双重管理体制，容易出现管理责任不明确，大量非政府组织的非法性，双重标准，互相推诿，管理缺位，偏离组织宗旨等现象。

第二、法律法规不健全。近年来，我国相继出台了有关非政府组织的法律法规，这些法律法规的制定对非政府组织的发展起到强大的推动作用，但是这些法律法规不够完善，缺乏一个良好的法治环境，目前我国有关非政府组织的法律都是低层次的行政法规或是部门规章，政府被视为社会管理的唯一主体，因而对非政府组织的管理法规的设置严重滞后。总体来书，层次不高，数量少，不配套，限制过多，可操作性不强等，相关法律法规的欠缺与不完善，造成了公众对非政府组织的误解。

（三）非政府组织自身存在的局限性

非政府组织在社会治理中发挥着至关重要的作用，有其存在的价值，但是在治理过程中暴露出综合能力的缺失，难以承担相应的职能等问题。

我国非政府组织存在以下几个方面的不足：首先，资源匮乏和能力不足。资源匮乏主要体现在资金不足和人力资源不足。目前我国大多数非政府组织都存在着经费不足，人力紧张的问题，非政府组织筹集资金的渠道较为单一，主要依靠政府财政供给与社会捐赠。现在政府主张缩减财政支持，非政府组织失去了主要的经费来源，再加上我国公民公益捐赠意识比较薄弱，通过公益捐款得到的经费数目有限，迫使非政府组织只能依靠服务收入来支持组织生存，所以非政府组织举行公益活动时往往显得力不从心，不能达到预期效果。组织难以吸收优秀人才，专业化程度难以保证，组织中的专业人才缺少。组织内部行政事务和公益活动主要依靠兼职人员，因缺乏足够资金，组织不能形成良好的人才激励机制，难以吸引人才，再加上公民参与意识与奉献精神不高，使得参与组织活动的专业人才更少，专业性无法保证。

同时，非政府组织内部运作机制不健全。其一，缺乏健全的监督机制，由于非政府组织的特殊性，组织的监督也面临特殊的困难。我国非政府组织内部的治理结构不完善，大多是缺乏专业知识，形同虚设的人员，这造成非政府组织内部监管职能混淆不清的现象。其二，财务制度不健全，由于组织缺少透明的财务制度，组织成员和社会公众无法获得资金使用的具体信息，造成了信任危机，直接导致了公益捐款减少。另外，财政制度的缺陷助长了贪污腐败的行为，有一些非政府组织打着非政府的旗号，从事非法的行动，私吞财产，侵吞善款等。其三，缺少民主决策程序，很多非政府组织没有正式的决策机构，往往是由一两个负责人进行决策，或直接执行政府的决策，这种决策方式缺乏民主性，与非政府组织的公正性、民主性精神相违背。

三、促进非政府组织发展的建议

在我国，如何让非政府组织适应社会转型，发挥功能作用，需要政府与非政府组织的共同努力。

（一）政府的责任

为了解决志愿失灵现象，政府需要从以下几个方面进行探索。

第一、放松管制，界定责任边界，为非政府组织的活动预留空间。首先，政府要转换观念，认识到非政府组织在构建和谐社会中的重要性，放弃对非政府组织的排斥和恐惧心理，降低对非政府组织获得合法性的门槛。其次，要简化登记手续，取消严格而又繁琐的审批程序，调整现行的双重管理体制。再次，政府要放松管制，使组织在开展志愿活动时拥有更多的自主权和创造性，支持志愿服务的发展。

第二、完善相关法律法规，确立适当的法律地位。非政府组织要向主管在部门、公众、新闻媒体、各级人大、政协等及时准确公布财务信息。建立健全法律监督机制，加强法规的具体性和可操作性，完备立法内容，解决法律行为规范、法律规范配套等方面的立法缺失的问题，我国需要颁布一部国家级的非政府组织法律，加强组织的管理运作，从而使其更好的发展。

第三、政府与非政府组织之间建立新型关系模式。首先，政府与非政府组织之间建立合作关系。比如非政府组织可以通过接受行政委托或政府有偿购买的方式提供公共服务，非政府组织可以利用自身优势，在环境保护、处理群体事件、应对自然灾害等方面，为政府提供人力物力上的支持，减轻政府的负担等，其次，政府与非政府组织之间建立竞争关系。在同一行政领域中，不允许成立相同或相似的公益性社会团体，同时任何社团只能在有限的管辖范围内活动，不得越界和进行区域扩张时，往往导致某一行政领域具有一定的垄断性，缺乏竞争机制，从而效率低下，服务质量不高等。因此，打破垄断成为当前重要任务之一，政府与非政府组织之间要建立起适当的竞争关系，这种竞争关系不等同于敌对关系，而是为了达到提高两者的办事效率。

第四、培养公众积极参与公益事业的志愿精神，化解信任危机。政府可以通过宣传教育，在全社会内形成一种广泛的共识，非政府组织所从事活动关系到社会的和谐稳定，参与志愿活动时每个公民不可推卸的责任，建立工作激励机制，吸引大量优秀专业人才参与到组织的活动中来，充分调动积极性。

（二）非政府组织应加强自身建设

第一、提高自身的治理水平和公信力。首先，要提高非政府组织的筹资能力，需要多样化的筹资方式，非政府组织应广泛吸纳社会捐赠，并通过与企业合作的方式拓宽资金来源，以保证其有充足的资金参与到社会治理中。再次，非政府组织应提高自我认知能力，加强自身的制度建设，对组织工作人员进行专业技能培训，以提高职业素质和專业水平，加强公民的志愿精神与奉献精神的培养，提高组织成员对非政府组织宗旨的认同感。其次，非政府组织要健全内部监督机制，实现民主决策，实行公开透明的财务制度，在组织内进行人力资源开发，实行能吸引外来人才的工资制，并对组织成员进行合理的安排利用，调动工作积极性做到人尽其才。

第二、建立危机应对机制。要建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制，强化组织的人力资源管理，形成一支活力四射的工作团体。大力发掘和培育优秀的组织领导人才，建立志愿者工作专业评估体系，以应对各种公共危机的挑战。

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（作者单位：江苏师范大学）