文/天津科技大学法政学院 陈凯超 朱健丽 陶思 陈思潭

天津滨海新区是我国国家级新区之一，自创立以来，第二产业经济快速发展，吸引了包括丰田汽车、雀巢食品、富士康在内的90余家全球500强企业，初步构建了高端装备制造基地的雏形。高质量的蓝领工人是滨海新区建成高端装备制造基地的关键要素。如何增强蓝领职工在滨海新区的认同感、归属感，使其更好地发挥主观能动性建设滨海新区，是摆在新区发展事业进程中不可或缺的重要课题。目前，积分落户政策无疑是一项行之有效的措施，它可以增强蓝领职工对区域的心理认同感，在法律层次上成为真正意义上的新区人，进而为滨海新区的经济建设服务。

一、天津滨海新区积分落户政策的主要内容

天津滨海新区目前实施的积分落户政策，是以《天津市居住证管理办法的通知》(津政发〔2015〕39号)为依据，结合《滨海新区优秀外来建设者评分表》等相关文件实施的针对政策。在天津滨海新区办理了居住证并愿意将户口迁入滨海新区的流动人口，可以对照天津市和滨海新区制定的入户条件评分标准，将自己的条件折算成一定的分值，达到相应积分落户分值标准后，就可与其他申请者竞争，根据天津市人民政府统一分配到滨海新区的入户计划，由高分到低分的顺序获取入户指标。若其分值能够进入天津市滨海新区规定的计划，并与滨海新区其他申请者分值按由高到低顺序组合形成的榜单，则获得将户口迁入滨海新区的资格，其身份则实现由外来人口向滨海新区人口的转变。

二、天津及滨海新区积分落户的发展历史

天津市对外来人口的管理存在着渐进改革的特点，前后分为两个阶段。第一个阶段是修法。改革开放以来最早的一部关于天津流动人口管理的法律是1996年的《天津市流动人口管理暂行规定》（津政发〔1996〕323号）。该条例提出了流动人口申办《暂住证》的条件，不过，由于没有提供具体的操作思路，国家又长期控制发达地区大中城市规模。因此，这条政策并没有在实践中产生作用。2000年颁布了《天津市流动人口管理规定》，但没有变更流动人口落户内容。直接为天津市积分入户提供法源的是2013年的修订。这次修订更名为《天津市居住证管理暂行办法》，体现了国家流动人口政策由重管理向管理与服务并重发展的精神，将管理流动人口的暂住证变更为居住证，并通过它提供包括教育在内的11项公共服务。其中，在流动人口落户方面提出了操作性条文，即“列入积分入户人员名单的居住证持有人，可以向公安机关提出办理天津市常住户口的申请”。根据这条法律的扩展，天津市滨海新区蓝领工人具有了两种途径：一是符合《天津市居住证管理暂行办法》第七条规定，即“已居住半年以上且拟继续居住的境内来津人员，应当依照本办法的规定申领居住证。未满16周岁或者就学的境内来津人员，可以依照本办法的规定申领居住证。”可直接申请居住证。第二个阶段则是实施积分入户。主要有两方面工作：首先是政策制定。根据《天津市居住证管理暂行办法》，天津市于2013年启动居住证制度，在该办法的第五章，第三十到三十七条，给出了积分落户所需的各项基本条件和要求，进行积分落户。而积分入户的政策执行阶段，则是各部门的分工配合和实际操作，主要宣传发动、落户人提出申请、政府审查、入户等工作。

经历了这两个阶段后，天津市正式进入了积分落户时代。天津滨海新区作为由原塘沽、汉沽、大港合并而成的天津市辖区。由于其成立时间短，其对外来人员的管理基本参照了天津市的标准。

三、天津滨海新区积分落户政策优势与不足

天津市滨海新区以《天津市居住证管理办法的通知》为依据，结合本地区的实际情况，制定了《滨海新区优秀外来建设者评分表》，两者相合补充成为了蓝领职工落户滨海的依据。

2014年，国务院办公厅下发了《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》，标志着国家开始重视国家级经济开发区的转型发展和改革，2017年又下发了《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，要求加快开发区转型升级。而与之不符的是开发区蓝领职工多从事制造业基层、低端服务业，高精尖人才相对短缺，这十分不利于开发区的发展及转型。为了解决这一问题，在最新版的天津市积分落户的规则中，虽删除了旧版注册当中普通高中和中职教育能加20分的规定，但“专业技能、职业技术水平”的加分规则非常完善具体，将技术水平分为从高级职称到初级工的8个等级，并且需专业、工作与所聘岗位相符才能得到加分。这样细化的规则真正使拥有专业知识技能，能为经济技术开发区发展作贡献的蓝领职工增加获得天津户籍的机会。此外天津市还针对滨海新区劳动力短缺的现状，对申请落户滨海新区的外来劳动力人口予以增加20分的导向分；针对部分职业人才短缺的现状，对紧缺职业人才予以10—20的导向分。这对吸引开发区高技能蓝领工人到开发区落户有积极的促进作用。

同时，《滨海新区优秀外来建设者评分表》也对积分落户方案给予了相应的补充。具体体现在，满足年龄在50周岁以下、初中（含）以上学历（不含全日制本科以上学历）、在滨海新区企业一线工作、签订劳动合同并缴纳天津市社会保险一年以上等要求的人员，对照《滨海新区优秀外来建设者评分表》（后附）得分60分以上，则可按照分配名额，从高到低依次排序，获得择优推荐落户的机会。这对于那些为企业作出巨大贡献，有实际本领，但苦于学历水平不高或没有相应职业资格证书的高技能蓝领工人而言无疑是一种极大的鼓励。

但是，在《滨海新区优秀外来建设者评分表》的企业评比条件中，在申请落户方面，企业上年度纳税额度要求达到100万元及以上，这导致一些中小型企业或者纳税额未达到100万元以上的蓝领职工，即使评选上了滨海新区优秀外来建设者，但由于企业原因也无法落户。

四、改进天津滨海新区积分落户的建议

针对天津积分落户政策的优缺点，借鉴其他地区在户籍制度上的成功做法，笔者认为可以通过以下对策推动滨海新区蓝领职工积分落户。

（一）进一步增加中小企业蓝领职工落户的机会。习近平同志在党的十九大报告中指出：“要支持民营企业发展，激发各类市场主体活力，要努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”和“加强对中小企业创新的支持”，这两次讲话都将中小企业摆在经济社会发展中非常重要的位置。滨海新区中小企业的发展需要一定数量的长期稳定人才，而具有滨海新区户口是中小企业留住人才的一个重要促进因素。《滨海新区优秀外来建设者评分表》中对于落户者的企业纳税额虽然从原先的300万元降低到100万元，但是对于很多中小企业尤其是初创型企业来说，100万元的纳税额仍然很大。我们认为滨海新区政府可进一步降低对于落户企业的纳税门槛或者对初创型制造业企业进行定向落户，帮助企业留住蓝领人才。

（二）充分重视外来务工群体，建立外来务工人员转户常态机制。由于滨海新区蓝领职工以外来务工人员为主体。在天津积分落户政策中，拥有稳定的住房被归类到基本分且占据40分的较大数值。由于天津房价对于外来务工人员有较大压力的，这不利于滨海新区蓝领职工取得积分落户的名额，从而造成了外来务工人员候鸟现象的发生。笔者认为，应针对外来务工人员的落户条件进行一定的放宽，并提出更具体的要求和细则。在这一点上广东省和西安市的做法很具有参考价值，广东省人民政府2009年制定的《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》（粤府办〔2010〕32号）中对农民工落户县城、中心镇实行积分优惠和社保优惠政策，并对落户人的宅基地承包使用权，子女义务教育、城镇住房保障制度以及计划生育政策做了具体的配套安排。西安市自2017年以来不断对其落户制度进行完善，推出了三放四降的策略，即放开普通大中专院校毕业生的落户限制、放宽设立单位集体户口条件、放宽对“用人单位”的概念界定，以及降低技能人才落户条件、降低投资纳税落户条件、降低买房入户条件、降低长期在西安市区就业并具有合法固定住所人员的社保缴费年限等组合拳。以上城市的做法对于以外来务工人员为主的滨海新区的蓝领工人群体具有一定的借鉴作用。

在解决天津市滨海新区户籍改革的过程中，政策设置必须在区域可承受范围之内进行，入籍政策的调整必须考虑外来人口在迁入地的机会选择与生存能力，入籍门槛的设立既要考虑公平，又要保持一定的效率。