付跃超

摘要：国外农业水权制度的主要形态有河岸所有权制度、占用优先权制度、比例分享制度、公共水权制度及可交易水权制度，每一种水权制度都与各国、各地区的历史传统、风俗习惯、经济状况和水资源丰歉程度密切相关，这些水权制度成功的经验值得借鉴，我国农业水权的制度可从水权明晰、完善水资源的初始分配及再分配的制度设计、建立农用水水权交易市场、合理提高水价、适时导入金融机制等方面进行创新。

关键词：水权形态 特征 借鉴 创新

为了提高水资源的利用效率。借鉴国外农业水权成功的经验，我国必须引入市场机制，全力保护好农业用水，适时进行水权制度改革，建立有效的水市场机制，促进农业用水利用效率的提高。

一、国外农业水权利度的主要形态

国外农业水权的典型形态有，河岸所有权制度、占用优先制度、比例分享制度、公共水权制度及可交易水权制度，而各种水权制度的安排具有动态变迁和区域内嵌性特征。

1.河岸所有权制度：河岸所有权制度起源于英国的普通法和1804年的拿破仑法典，它是在土地开发初期自然存在并发展的一种水权形式，现今主要应用于英国、美国东部、加拿大等水资源丰富地区的水权界定。主要内容是规定流域水权属于河岸土地所有者，水权私有并依附于地权，但它限制了非毗邻水源土地的用水需求，影响了用水效率和经济发展。因此仍然保留河岸权制度的地区也已经对其进行不同程序的约束和规范，对水管理的法律和法规进行了修正，设立“可转让的水条例”，允许水权与所授权的土地分离出来单独出售，在一定程度上提高了用水效率。

2.占用优先制度：占用优先制度起源于美国西部，是在美国西部开发早期，土地开发和利用中规定引水和取水不受河岸权的限制。后来通过通报取水意图、在当地司法部门记录该报告的形式而正规化，后受西班牙法律的影响，逐步形成法律。这种制度是随着社会的发展而得以完善的，最初，美国许多州对水权转让设置了这样那样的限制，导致水市场发展缓慢。后美国西部各州采用公共托管原则。加强了占用优先原则的灵活性，进而适应公共利益部门用水需求，并利用水市场和水银行的形式，促使水资源从边际效益低的使用者向边际效益高的使用者转移。主要内容是水权与地权分离，水资源公共所有，按时先、权先、有益用途、不用即废的原则和一定先后次序分配给用水户。

3.比例分享制度：即平等用水制度。是指所有用户拥有同等的用水权，当缺水时，大家以相同的比例削减用水量，政府将河道或渠道里的水分配给所有相关的用水户。各用户在用水方面享有同等权利，水权在技术上根据水量而不是河流或渠道水流的比例来分配，灌区和用水者协会负责建立相应的程序，按照事先确定的方式分配辖区内多余的或短缺的水资源，从有效地将计量水权转变成了按比例的流量权利，此制度主要应用于墨西哥和智利。

4.公共水权制度：公共水权制度起源于前苏联对水资源的管理理论和实践，它规定国家是水资源的所有权主体，水资源实行国家所有，由政府统一规划部署，运用行政手段对水资源进行分配，现今主要应用于中国、前苏联和印度。

5.可交易水权制度：水权交易制度是指政府依据一定规则把水权分配给使用者。并允许水权所有者之间的自由交易的制度。它主要包括比例水权制度、配置水权制度和操作水权制度，通过规定可交易水权是一项财产权，是一项与水资源所有权相分离的、相对独立的，建立在水资源份额上的一种水资源使用权，这种制度可以保证高价值用途的用水需求。以避免开发高成本的水源而破坏环境，提高了水资源的利用效率。

二、国外农业用水水权利度的特征

1.河岸所有权制度的特点：一是水权的获得与河道相毗邻土地占有状况直接相关。占有土地自然获得对河水的使用权，不需要任何申请及确认手续，即水要与地权相联；二是水权依附于河流的天然径流，没有强制对水的使用权。本身并不要求对水资源的有效利用，水权不论使用与否，都具有延续性，水权不会因为不用而消失；三是水资源不会因被利用的时间先后而改变河岸所有权，只要用水户合法地获得对土地的所有权，便同时就取得了先前的水权所有者对水的使用权：四是如果水权所有者给不拥有河岸所有水权的人提供开渠引水的便利，就会被认为是不合理用水。其水权就会受到限制甚至完全丧失。

2.占用优先制度的特点：一是对水资源占用权的核心原则不是平均占有，而是“先来者优先”，占用权人具有排他性优先权，即先期获得占用权的人的用水权利高于或优于后来者的权利。后来者是否可以获得占用权取决于是否有多余的水量：二是强调水的可利用性，占用权人可以将其拥有的水资源用于远离河道甚至流域外的土地，也可将其所占用的水去换取经济收益。即水权是可交易的权利；三是采用不用即废的原则，即不认可用户对水体的占有权，只承认用户对水的用益权，对水的有益使用必须持续进行，否则被认为自动放弃占用权，他人符合用水要求的可以行使水资源的使用权：四是水被认为是公共资源，占用权强调用水的合理性，即必须将水用于能产生效益的活动，同时水的使用不能损害他人的正当利益。

3.比例分享制度的特点：一是此制度是出于公平性的考虑，注重所有用户的平等用水：二是有效地将计量水权转变成了按比例的流量权利：三是水权在技术上根据水量而不是河流或渠道水流的比例來分配。

4.公共水权制度的特点：一是所有权与使用权分离，即水资源属国家所有，但个人和单位可以拥有水资源的使用权：二是水资源的开发和利用是国家经济发展规划的组成部分，由政府统一计划和安排；三是水资源的配置和水量的分配一般通过行政手段进行，在实行公共水权法律制度的国家和地区，通常都颁布全国统一的水法来规定水资源的配置及使用法律法规。

5.水权交易制度的特点：一是制度要求让与人转让的水权必须在性质上是可转让的水权。必须合法有效地存在于一定的期限内的水权。水权让与人必须是水权的有权处分人或代理人：二是水权交易要以合同的形式来实现，交易必须注意维护其利益的第三方；三是交易的主体之间是平等的，交易的客体必须满足财产法规对其提出的基本要求，可交易水权必须具有排他性，确定性和司交易性。

三、国外农业水权利度的借鉴

从水权制度的变迁来看，早期的水权制度宽松，用水者有较大的用水自由，但伴随着经济社会的发展、人口的增长、水体的污染，使得水资源供需矛盾日益突出，各国政府对水权制度进行了创新。特别是智利和美国的水权制度值得借鉴：

1.水权界定明晰化：一方面。现代水权确定水权与地权分离。水权成为独立于地权之外的公共资源，政府特别加大了对地表水水权的监管和限制，美国政府同时通过法律形式也强化了对地下水水权的监控，以防止地下水的水体污染和过度使用；另一方面，水权主体明确，水资源权利公有化成为趋势，如1967年智利颁布法律，由国家水管局统一管理水资源，后因该模式僵化，1981年智利颁布了新的水法，加强了水使用权的私人控制和让渡。水户通过用水登记和用水许可制度的保护和监管行使水资源的使用权，兼顾公平，建立了合理的利益补偿机制。

2.水权市场体系化：美国的水市场体系，在20世纪80年代末90年代初，就开始引入了金融机制，这个机制是一个包含了现货市场和期货市场的较为完整的市场体系，其核心是实行水银行制度。所谓水银行，就是一种地上或地下的储水场所。实质上是水资源的一种转让和分配机制，由于同一时点水资源的需求价格和数量不可能完全一致，必然导致水资源的市场价格波動，从而给水银行带来巨大的价格风险，水银行中的水期货市场正是转移现货市场价格风险的最优的管理工具。同时。美国的水银行依以水养水的原则引入了水利基金，通过引进社会资金。有利于解决水利设施的建设、维护和污水的治理所需的资金。

3.水权流转灵活化：为适应社会经济发展的要求，许多国家逐步放松和解除对水权让渡的限制，借助价格机制引导水资源的优化配置。美国等国家和地区实行了灵活多样的水权转让形式，如美国允许水权州内或跨州转让、全部或部分转让、农业用水和工业用水之间的转让。水权转让价格由市场机制决定，制定了水权交易补偿模式，用于弥补因交易水权而受损失的经济活动。

四、我国农用水水权利度创新的建议

借鉴国外农用水水权制度的成功经验，结合我国农业用水水权制度的现状及存在的问题，可从以下几个方面进行农用水水权制度的创新：

1.明晰农用水水权是农业水资源管理的根本。新《水法》明确规定水资源的所有权属于国家所有，在这一前提下，国家可以尝试建立统一的水资源管理委员会和流域管理委员会，打破区域、行业垄断，探索有效保护、开发利用水资源的产权结构和管理制度：依据各地农业发展的情况和农业水权制度实施的不同情形，先后在不同地区逐步放开农用水使用经营权，借助农民用水协会，使协会管理下的农民真正成为农村水资源的直接使用者。调动广大农用水户参与水利管理的积极性和主动性，农民用水者协会负责将水权按规定分配给各用水户，向缺水的农户出售水源，完善灌区运营机制，维护好水利设施，调处水事纠纷，协会与广大用水户共同建好、管好、用好节水灌溉配套工程，保护好农用水户的合法权益，促进灌区可持续发展。

2.完善水资源的初始分配及再分配的制度设计。农用水水权制度创新要以维护农民利益、减轻农民负担为落脚点。水资源初始分配及再分配制度是水权市场交易的制度性前提，政府在法律中完善水资源的初始分配与再分配制度，有助于进一步明晰水权，使用水户在公平和高效的前提下实施水权交易。水资源的初始分配，是按照一定的原则分配水资源使用权的行为，它是确保水权的排他性而进行的制度设计，有利于优化配置水资源。只有水权明晰，才能对水权的具体农户进行有效的法律保护，并保障水权交易正常进行：水资源的再分配制度是各区域在拿到初始水权后。通过一定的方式将初始水权在各个农户之间进行再分配的制度，这使水权归属更加明确，促进了市场对水资源优化配置：要充分借鉴美国、墨西哥、智利农用水权制度的成功经验。积极稳妥地推进我国各地农用水水权制度的改革。切实从农民利益出发，尽力减轻农民负担，落实农业水价改革的专项政策。

3.建立农用水水权交易市场。运用好水权交易合同，并辅之以科学的补偿机制。一是通过市场机制来进行水权的交易。实现水资源从效率低的地方自由地流向效率高的地方，在水资源的配置中，由于水用于各个行业所产生的收益与成本有较大的差异，用水的边际利润等于用水的边际收益减去供水的边际成本，将农业用水最优配置的标准设计为各种用水的边际利润相等更为科学和合理。要达到农业用水配置最优的这种状态，水资源必须在不同的用途之间流动，流动的方向是从边际利润低的用途流向边际利润高的方向，而最能引导这样流动的只有市场。农业用水占用了全国用水量的2，3以上，但农业用水的主体灌溉用水的经济价值较低。有时甚至不如河流本身的环境用水的生态价值。而工业用水和家庭生活用水的经济价值较高。同时，不同地区的水资源稀缺状况不同，社会经济发展水平不一，水资源利用的价值差别也较大，如果市场能够在这些经济价值差别很大的用水之间进行自由选择。那么用水的整体社会、经济价值就会大大提高。如东阳.义乌农用水水权交易市场的出现。在调剂季节性、地区性和各种用途的用水过程中发挥的很好的作用。二是要完善水权交易合同。政府应该针对水权交易制订相应的法律规则和合同文本格式，科学规范交易双方的权利和义务，从法律上明晰水权证与水票的私权性质，确立水权证和水票的法律地位，对水量和水质进行法律保护，维护水权交易的正常进行，不断提升水权交易的可行性，保护好第三者利益，防止对他人及环境造成的不良影响。三是提高农民对水权交易制度的认识和理解，因农民长期受自由用水的影响。大多数农民认为水是公共的自然资源，不是商品，现在要限制他们用水，建立水市场，让他们一时难以接受，因此政府必须根据公平原则。对弱势农民的利益给予一定的补偿。四是规范水权交易。当农用水初始水权分配完成后，必然会出现水资源在时空上的供需不平衡现象，有些农户水资源利用方面存在较大的潜在收益，但却没有更多的可支配的水量，而有些农户因用水效率高或初始配置水量丰裕，有多余的水量用不完，这就产生了不同用水状况的农户之间进行水权交易的需要。如果没有正式的、规范的水权交易市场，就会出现非法的、隐蔽的地下水权交易，因此，政府应不断规范农用水水权交易市场，减少地下交易对国家造成的损失。

4.适时导入金融机制。提高全社会对“水危机”的认识，规避水权交易风险，提高水权交易效率。“水危机”是人类在开发、利用自然资源中的水资源的過程中由于认识上的缺失而导致的对水资源的过度采集，进而破坏了原有的自然的生态平衡，并引发区域气候变化等多种因素的相互变动，从而导致水资源短缺，水体污染严重，同时水使用中的浪费现象又很普遍，政府虽然一直在号召节水，但这种倡导性的建议对节水起不到多大的作用，当今广大农村没有明晰的初始农业水权，更没有现代意义上的水权市场，现在水价多是由地方政府干预下形成的，不是通过市场竞争形成的均衡价格，既不反映需求，也不反映供给，水价的确认过多地考虑农民的心理和经济上的承受能力，因而水价是过低的，这必然导致宏观层次的公共资源配置的低效率，中观层次的具体经营单位难以持续经营。微观层次的农用水水户浪费严重。因此政府应提高全社会对“水危机”的认识，有效控制人类对自然资源中的水资源的无序、无节制的开采和使用的行为，用科学的方法有效地利用水资源，实现人类对水资源的可持续利用，这就要求适时导入金融机制，在水资源条件、市场条件相对成熟的农村、灌区借鉴美国的水银行、水期货、水基金等金融手段，对农用水水权交易市场进行市场调控和管理，当今水权市场机制还不够成熟，但可以先加强金融监管，后一步一步地慢慢放开管制。实行由政府牵头、企业、社会组织和个人入股合作的形式。去构建、完善、发展农业用水水权交易市场，以期提高水资源的利用效率及对有限的水资源管理的效率。

5.结合农村各地水资源和经济状况。合理提高水价，促进水资源的有偿使用。政府要推进水价改革，探讨适应市场经济体制要求的新的水管理运行机制，促使水管单位逐步走向市场，帮助水管单位自我造血，要逐步完善资源水价征收体制，实现水资源的有偿使用。一是明确用水权，明确量化可用于消费性需求的水资源。确定水权的授予方式和法律程序，建立合理的水价形成机制，因过多地考虑农民的承受力。导致水价远低于水资源的加工成本。水资源的环境费、环境成本、机会成本和利润更是天方夜谭，现行的水价与可持续发展的要求和实现水资源高效配置的经济资源内在的属性是不相吻合的。水价中环境成本和机会成本占比较大。按边际成本法进行的定价在现阶段让人难以接受，但它提出了水价的上限，也告诫人们现行水价偏离价值和需求状况的程度，警示人们注重对水资源的保护且节约用水：二是将管理活动和提供服务功能分离，由独立的第三方进行资产评估和价格制定，充分考虑到农村各地水资源状况和经济发展水平，水资源紧缺程度和农民的实际需要来分配水资源，制定水价和用水计划，推行科学的分类水价制度，对于贫困地区的少数民族地区，水价改革应逐步实施，但应尽早在较低层次上实行不同水价：要在不同地区的不同时间，使用不同流域、不同区域和调水工程和不同量的供水，制定不同的水价；对不同的用户、不同的季节、不同的用途，制定不同的水价：三是要充分发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、需求调节、水污染防治、提高用水效率、促进水资源可持续利用等方面的作用，让全民建立节水意识，做到科学、合理、节约用水。发挥水价在调整水资源供需矛盾上的杠杆调节作用：四是根据每年降雨量的多少、作物种植结构及面积、作物的最佳需水量等关键因素来确定分配给每一农户的年或季度用水量，实行定额管理和阶梯式水价。适当提高工业用水或生活用水的价格，提高用水效率。