唐微

摘要：“两权抵押”贷款是赋予农民更多财产性权利的有益探索。2015年，铁岭市两县一市被国家确定为“两权抵押”试点。经过两年多的实践，在不断突破现有法律法规约束，先行先试的同时，也遇到了很多难以破解的问题，为未来的工作指明了努力的方向。

关键词：两权抵押 抵押贷款

一、“两权抵押”试点的内在动因

受制于城乡二元的制度性设计，长期以来农村居民在权利的拥有和机会的获得上和城市居民之间存在着巨大差距。该差距直接导致城乡居民之间虽然收入相对差距有所缩小，但是绝对差距依然不断扩大。对比2013-2016年城乡居民人均可支配收入构成可以发现，城市居民的人均可支配的财产性净收入是农村居民的12倍多。巨大差距的背后反映出一个基本的事实：土地本应成为农村居民非常重要的财产权利。但此项权利处于“冰封”状态。

为了赋予农民更多财产权利.撬动土地资产效益.促进“三农”发展.2015年12月至2018年12月期间，国家在232个县（市、区）试点以承包土地的经营权作抵押，由银行业金融机构向符合条件的承包方农户或农业经营主体发放贷款，借款人在约定期限内还本付息。铁岭市昌图县名列其中：在59个县（市、区）试点在不改变宅基地所有权性质的前提下，以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押.由银行业金融机构向符合条件的农民住房所有人发放贷款，借款人在约定期限内还本付息。铁岭市的开原市和铁岭县名列其中。

二、“两权抵押”试点的铁岭经验

从两年多的试点实践来看，“两权抵押”工作稳步推进.不乏“闪光”之处。

如昌图县.政府变“旁边看”为“伸手干”，主动对接金融部门。县经管局与县信用联社一同确定土地承包经营权抵押贷款业务流程，在此基础上，将贷款金额在10万元（含）以下的抵押登记权限由县经管局下放到镇经管站，“镇经管站+村委会+村经管站”三重把关，帮助金融机构降低信贷风险，同时由财政部门出资300万元作为土地流转抵押贷款业务的保证金，为借款人增信。

再如铁岭县，针对特有行政管理体制遗留的“农民住房由县房产局颁证、宅基地由乡镇办证”，而乡镇办理的宅基地证明不被大多数银行认可的问题.成立县不动产登记中心，为农户发放宅基地和农房二证合一的不动产登记证，打通关卡，捋顺程序。在此基础上，通过办理住房财产权抵押贷款化解县农村信用合作联社改制农商行之后产生的巨额存量不良贷款，截至2017年6月，共化解存量不良贷款1969笔，金额达25221万元。

三、“两权抵押”试点的铁岭困惑

在“先行先试”的过程中，遇到的难题更容易激发我们的思考。

如《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地.故不动产登记中心对于“一户两宅”的农户不给予测量。而金融机构为有效规避贷款风险，须“一户两房”才能申请贷款。“一户一宅”与“一户两房”的悖论如何解决？

再如，《房屋登记办法》规定：申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，房屋登记机构应当不予办理。《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》规定，农民的住宅不得向城市居民出售.也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。受让人范围限制导致抵押物处置变现难的问题如何破？

又如，在转包、出租、互换、转让、入股等众多土地流转方式中，农民出于地价可能上涨和未来国家土地政策可能调整的心理預期，多选择转包和入股的方式，但是转包期限一般较短，多为一年一转，一年一定价。在抵押贷款过程中，农房价值的确定受地理位置和交通条件的影响很大.对于大多数不在国道沿线、城乡结合部的农房.价值可能被低估。大多数土地和农房停留在低端抵押物层次的情况怎样改观？

四、关于解开困惑的几点思考

“一户一宅”与“一户两房”的悖论的解决与当地新型城镇化和乡村的振兴密切相关。研究《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》对借款人条件的界定“除用于抵押的农民住房外.借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料”可以发现，其中暗含着的便是借款人用于抵押贷款的农房已经甚至长期处于闲置状态，进一步引申，借款人应已经在城镇有房产，并且将其作为长期居住场所，也即其生活方式已经改变。在此基础上.为了扩大农业及相关产业生产经营规模，产生贷款需求。

受让人范围限制导致抵押物处置变现难的问题，随着乡村振兴战略的不断推进，农村“三块地”的不断放活，或可找到破解之法。“农村村民住房所有权转移受让人必须属于房屋所在地农村集体经济组织成员”.结合“不能把农村土地集体所有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把粮食生产能力改弱了、不能把农民利益损害了”的大原则，可以考虑由村集体承接“两权”抵押贷款发生违约的承包土地经营权和农民住房所有权及所占宅基地使用权.村集体通过盘活土地如进军房屋租赁业发展集体经济.还本付息，之后所得收益用于壮大村集体实力。

升级土地和农房作为抵押物档次的诉求或可通过农村信用体系建设的不断完善来实现。人民银行铁岭市中心支行开发出“铁岭市农户信用信息管理系统”，该系统包括信息管理、信用评价、信息查询、统计分析、系统管理和日志管理六个功能板块，并实现农户、家庭农场、农民专业合作社等信用评定的全覆盖。在此基础上，开展信用户、信用村、信用乡镇的评定，引导金融机构利用评级结果贷款业务。如邮储银行西丰县支行将信用户的综合授信额度提高到最高50万元；西丰县农联社对AAA级信用户提供5万元的信用贷款额度，一次授信，循环使用。建议用农户的信用情况为“两权抵押”增信.信用情况越好同样的抵押物贷款可以越多.撬动更多金融资本助力“三农”发展。