康俊莲

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的六项重大任务，其中科学立法、严格执法、公正私法、全民守法四项任务中均涉及到食品安全。党的十八届五中全会在提出推进健康中国的建设目标时，特别强调要实施食品安全战略。保障食品安全是社会追求的目标，也是每一位珍视生命健康的人获得幸福感的基本条件。推动食品安全法治化是健康中国的建设方针，也是实现中国梦的题中应有之义。以期与业内人士共同汇聚起推动食品安全监管机制改革建设的智慧源泉。

2013年以前，我国食品安全监管采取的是以食品安全各监管职能部门为主体的多部门分段监管模式，2013年改革组建了新的国家食品药品安全监管总局，调整了食品生产、流通和消费环节，食品药品监督管理总局统管全国的食品安全监管工作。2018年，根据第十三届人民代表大会第一次会议审议的《国务院关于提请审议国务院机构改革方案》的议案，将国家工商行政管理总局、国家质量监督检疫总局、国家食品药品监督管理总局，以及国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法、国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局。从历次改革情况来看，这次改革力度前所未有，将职能交叉的部门深度重组。应该说，食品药品监督管理体制的改革在其“分段监管”的基础上，强化了各部门间的协调联动和合作配合，同时，也减少政府各部门在监管中出现的监管交叉重叠和监管盲区问题。

各级地方政府遵照国务院指导意见精神，在2013年已启动了地方食品安全监管机制改革。实践中，各地根据当地经济社会发展水平和食品安全自身监管的特点，选择了不同的监管模式。值得肯定的是，各地食品监管机制的改革有助于食品监管执法力量的下沉、基层监管能力的增强和执法信息化的提升。

就现状而言，由于食品安全风险来源复杂多样，食品安全问题仍未得到完全解決。就地方食品安全监管情况看，主要问题及原因如下：

其一，食品产业集中度低，存在监管的盲区。我国食品生产企业的总体状况是规模较小、数量较多、设备陈旧、管理不规范；尤其在城乡结合部遍布着以个体为单位的食品加工小作坊，条件简陋、分布较散、隐蔽性强，有些作坊前店后厂、下店上房模式普遍存在，环境卫生状况一般，存在一定的安全隐患。产业集中度低的现状给我国食品安全监管工作带来难题。

其二，食品监管相关部门间的职能定位仍存在矛盾。就地方监管实务而言，改革后“多合一”的市场监督管理局综合式改革有利于监管力量的下沉。而“宽进严管”商事制度改革的推进与新型市场监管模式尚未完全融合，导致在有效激发市场活力的同时，对食品安全事中事后监管也提出新的挑战。这对市场监管部门尽快适应新变化，把握监管新规律，加快监管模式转型提出新的更高的要求。

其三，基层食品监管专业化水平较低。就地方而言，基层是食品安全风险防范和监管治理的前沿阵地，但现实中，专业骨干缺乏，多数监管人员半路出家，食品安全监管所需的专业性知识、技术和经验不足；事务庞杂繁多，监管人员除了食品监管责任外，还要经常负责地方政府直接交付的拆迁、维稳、蹲点驻村扶贫等工作，为此，基层迫切需要弥补执法力量专业化不足的短板。

其四，食品监管的地方政府负责制难以真正落地。2008年修订的《食品安全法》首次以法律形式明确食品安全地方政府负总责，同时将其纳入对地方政府的考核体系中。地方政府面临着“上方上级”和“下方公众”的双重压力。然而，事实上企业第一责任人的主体责任意识普遍淡薄，地方政府面对复杂的食品安全问题往往力不从心，导致监管不到位。

鉴于上述问题，建议采取如下措施：

其一，强化对食品生产、储运、销售企业的整合，提高产业的融合度。从国家层面可以规划整合产业布局，通过政策引导，实现食品从种养殖、生产加工、仓储物流、流通销售等环节从分散到集中的过程，实现规模化、标准化、品牌化经营，降低因集中度低造成的监管对象碎片化和监管力量的分散的弊端。

其二，规范定位一致的地方食品安全监管的责任制。针对现有市场监管部门和食药监管部门之间的职责定位，应将“保证食品安全、保障公众健康”作为共同遵守的基本原则，使不同监管部门都确立保障食品安全的责任意识。地方政府应从人民群众普遍关心的问题入手，补齐短板，建有效机制，抓关键问题、抓薄弱环节，只有切实将工作情感聚焦到维护人民群众“舌尖上的安全”上，通过各部门的通力协作共同监管，才能促成良好的地方食品安全的行业生态，从而创建有利于食品安全监控的有效机制。

其三，建立食品监管部门内部的长效机制，全面提升地方监管力量。国家与地方各级食品监管部门应制定规划，将人员的培训与考核结合起来，提升人员素质与能力；同时，强化对基层食品药品安全监管大数据平台的建设，真正构建起“从农田到餐桌”全链条闭环式数据平台，实现监管协同化、智慧化和专业性，实现监管的现代化。

其四，实施食品生产、加工、储运、流通等企业第一责任人制度，实现真正意义上的安全放心的食品是“产”出来的，其次才是“管”出来的。为保障制度的权威性，国家应建立和完善公益诉讼制度和惩罚性赔偿制度，以解决因食品企业分散隐蔽，食品安全民事诉讼因举证困难，处罚性赔偿缺位等难题，克服法律惩治的盲区。

其五，完善食品安全监管的相关法律法规根据国外的相关经验，一定要通过立法先行进行食品安全监管。我国目前虽然已经有了很多关于食品安全的专项法律法规，但是很多规定仍然缺乏完整性和系统性，因此要进一步加强立法的专业性，要能够对食品安全进行分段管理，建立按品种进行管理以及按阶段管理共存的模式，然后通过相关的法律进行相关的界定。

总之，深化食品安全监管是一项基础性、长远性、战略性的工作，其工作的重心在于捋顺体制，建立机制，加强协同，形成合力，以法治手段构筑起我国食品安全坚实屏障。