文 / 邓惠明

眉山职业技术学院是由地方政府主办的普通高等职业院校，其章程已经颁布实施。为进一步完善治理结构，提升学校管理水平，调研组坚持问题导向，聚焦高质量发展，紧扣教育教学、围绕学校制度体系建设，通过个别访谈、组织召开座谈会等方式开展了调研。

一、学校制度体系建设的基本情况

（一）建校以来制度建设的历程

建校之初，为尽快推进学校的顺利运行，学校组建专门团队拟定了学校运行管理制度。由于建校基础是两所中专（中师）学校，缺少高校办学经验，领导班子中也没有来自高校的领导，管理制度便以两校原有的制度为基础，取长补短进行整合修订。严格来说，这个版本的制度就是中专层次管理制度的叠加，完全没有体现现代高等职业教育的办学理念、管理思想和现代大学制度的基本特点。

建校五年以后，学校再次进行了管理制度修编。本次制度修订以职能部门为主体，借鉴了兄弟学校的经验和制度文本，经过多方学习后形成了相对完善的制度体系。改版后的制度涵盖了学校综合管理、人事管理、师资队伍建设、教务科研、学生管理、计划财务后勤管理、安全保卫等七个方面的工作规范，共计341项。这个版本制度的主要特点是融入了现代职业教育理念，如将实践教学管理作为专项制度纳入教学管理制度范畴。但由于对现代大学制度体系研究不深入，理解不透彻，加之办学条件限制，办学局面没有打开，该版制度借鉴的成分较重，没有体现学校自身的办学实际和办学特色。

2013年，学校启动省级示范性高等职业院校建设工作，将“以学校章程建设为核心，加强顶层设计，构建现代大学制度”作为体制建设的一项重要内容，自此开启了制度修编工作的新历程。党政办公室牵头制定了任务清单，组织各职能部门对2007版制度和2008年以来形成的制度进行了逐项研判，确定了“废、改、立”的制度转变方式，经过收集、统计、调研、研判等程序后，历经4年，形成了以章程为统领的73项管理制度，2017年10月31日正式颁布实施。

（二）制度建设的基本做法

1．确定大学学校章程的核心地位

建立现代大学制度，是新时期高等教育改革的方向，是发展的必然要求。大学章程是推动我国高等教育在新的发展阶段上实现新跨越的重要措施，对于创新和完善现代大学制度具有十分重要的意义。学校应当以章程作为依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则和依据，按照建设中国特色现代大学制度的要求，完善法人治理结构，健全内部管理体制，依法治校、科学发展。学校章程颁布实施后，通过印发小册子、展板、广播、校园网等途径进行了广泛宣传，力求让《章程》深入每个师生和员工心中。同时，学校还以章程为核心，对管理制度体系进行了重新调整，并根据《章程》理顺工作流程，规范工作程序。

2．明确学校制度框架体系

学者李巧林认为，大学制度是处理、协调、维护大学与政府、大学与社会以及大学内部之间关系的一系列规范与行为准则。学者方明、谷成久则认为大学制度分为外部制度和内部制度。外部制度调整的是学校与国家、社会的关系，内部制度则是调整大学学术权与行政权、组织与个体的关系。史晓宇认为大学内部制度就是大学管理制度，这种管理制度可分为静态制度和动态制度，静态制度是指大学内部组织设置、隶属关系和权限划分等管理运行机制，动态制度则是指由体制所确定的内部各构成要素间相互作用、联系和调节方式等管理运行机制，是日常管理、教学科研等方面的管理制度。

本调研组认为，学校制度体系分为外部制度体系和内部制度体系两个层次，学校章程处于承上启下的地位。对外部制度体系而言，学校章程处于底层，对内部制度体系而言，学校章程处于顶层。

2015年教育部印发的《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》（教政法〔2015〕5号）明确要求“学校要以章程为统领，理顺和完善规章制度，制定并完善教学、科研、学生、人事、资产与财务、后勤、安全、对外合作、学生组织、学生社团等方面的管理制度，建立健全各种办事程序、内部机构组织规则、议事规则等，形成健全、规范、统一的制度体系”。根据这一要求，学校在进行制度框架体系设计时纵向上把章程作为内部制度体系的统帅，在横向上包括教学、科研、学生、人事、资产与财务、后勤、安全、对外合作等管理制度，形成一个统一的整体。

学校内部制度体系层次结构图

3．注重务实管用

新版《章程》中，制度条文中不再长篇赘述上级文件，删减了大话、套话、空话，主要表述具体的操作要求，基本是按照工具书的要求进行编修，成为日常工作的指南。

4．注重规范、统一

修订后的制度统一了体例，都采用条款表述，第一条均表述为引用的上级文件，最后一条表述为解释权限和施行日期。表述基本规范，对专用名词、专用术语、体裁格式、行文表达等均进行了统一。

另外，修订后的制度内容整合浓缩、详简结合。比如《推进正风肃纪工作实施办法》把相关的党风、政风、作风、纪律、廉政等内容都整合进去了。再比如《校园秩序管理暨安全管理办法》把原来涉及的校园秩序管理、十大安全管理项目且分述在十多项制度的内容都整合进去了。除此之外，将凡是上级有比较明确具体的又便于操作的制度简写或取消，如取消了《学生档案管理办法》《发展党员工作管理办法》《党风廉政建设实施细则》等。

（三）学校内部制度体系的基本内容

制度建设是一项庞大的系统工程，是学校科学运转的根本。学校内部制度体系包括核心制度的学校章程、基本制度的议事规则以及具体制度的工作规范和行为准则。

1．核心制度

章程是核心制度，也是根本大法，是学校治理理念和制度的集中体现，是学校管理的基本准则，是学校明确办学方向、突出办学特色的重要保障。从章程的结构来看，对学校的管理体制、机构设置、教师、学生、民主管理以及标志标识都有明确规定。但从具体的内容表述来看，章程表述比较粗略，所有运行规则都仅是原则性的描述，需要有更为详细配套的具体实施办法和实施细则。

2．基本制度

学校的基本制度是围绕学校章程制定的，也是维持学校运行所必须的且具有较强指导作用的实施办法。主要包括“三重一大”事项集体决策制度、党委（常委）会议事规则等决策规范类制度；教代会章程、职称评审委员会章程等规章类制度；党建、人事、教务、学生、基建、资产、财务、后勤服务、对外合作等具体工作的管理规范类制度，还有作风建设、内部审计、线索管理等监督执纪问责类制度。这几类制度既不能照搬上级文件规定，又不能过于细化，而应是符合学校工作实际的，具有一定操作指导性的原则性规定。

3．具体制度

学校各职能部门、教学单位以基本制度为指导，拟定了关于教育教学和服务保障等工作方面的具体实施细则。该类制度应细致准确地规定某项工作标准，尽量能定性定量地进行规定，是师生教育教学和学习生活的行为准则。

二、学校制度体系建设中存在的问题

（一）制度体系有待加强完善

学校2017版制度共73项。汇编学生管理制度1本，收录了学生管理方面的制度20项；汇编综合类管理制度1本，收录了议事规则、章程、党建、教务科研、财务资产、后勤保障等制度60项（其中重复收录7项）。这些内部管理制度都是学校层面制定的基本工作制度，主要从原则上规定了相关工作要求，对于具体的实施标准和规范还需要各职能部门、各教学单位在学校基本制度的框架内充实和完善。比如斯坦福大学的内部制度体系也是三个层次，第一层次就是以《董事会章程》为统领，第二层次是《学术委员会的评议会章程》和全校性政策文件，第三层次是《学术委员会的评议会和专门委员会手册》及行政管理的规定与细则，三个层次构成完整的体系。我校制度汇编对第一、二层次已有明确规定，对于各部门、教学单位的规定和细则还未统一。

（二）章程的统领作用发挥不足

统领，即统帅领导，有指引、带领之意。学校章程的统领作用发挥机制与宪法的统领作用发挥机制具有相似性，因此学校章程又称学校的“宪法”。学校章程上承国家教育法律法规，下启内部规章制度。其统领作用的发挥主要基于内部制度体系而言。如果把学校内部制度体系比喻为树，学校章程则是树枝，各项基本工作制度和具体工作实施细则便是树叶，只有树枝才能支撑起树叶。但在学校内部制度修编过程中，尽管把章程放在了文本的前面，但各项制度以章程为支撑的作用还未有效发挥。比如学生管理制度制定了20项，主要是对学生在校期间的行为约束为主，而对于章程明文规定的学生权利部分还没有很好地融入内部管理制度之中。

（三）制度宣传贯彻执行力度还需加强

学校2017版制度印发已近10月，通过调查发现，各职能部门、各教学单位均通过不同形式进行了学习和宣传，绝大部分教职工都知道学校重新修编了制度。但在涉及具体的制度体系、制度内容时，大部分教职工知之不多，一些管理人员自觉运用制度的习惯还没有完全形成，甚至还发现了几起没有执行制度的典型案例。可喜的是各职能部门、教学单位在教育教学、管理服务中遇到需要解决的问题时已有翻查制度的意识，并以问题为导向开展学习。但如何让学校内部管理制度在教职工中深入人心，把制度规范内化为自觉行为还有很长的路要走。

三、学校内部制度体系建设的建议和对策

（一）章程统领

章程作为指导和规范学校各项工作的“根本大法”，是学校治理理念的集中体现和办学治校的基本依据，是学校各项内部制度制定的根本。无论是基本制度还是核心制度，首先应该明确章程的核心地位，在学校章程规定的原则和框架下确定具体内容。其次对凌驾于章程之上，或与章程不相符的规定和办法都应进行修订。

（二）顶层重视

学校的制度能否成为管人管事的根本、可持续发展的基本保障、依法治校的操作指南，关键要看基本制度的结构和内容是否与学校的实际校情相结合，是否适应学校的发展需要。一套好的制度体系需要领导层面的高度重视和科学规划，既要保障涵盖学校工作的方方面面，也要抓大放小，凝练精神。首先领导要亲自抓，把学校的管理理念融入制度当中；其次是要认真学习领会上级相关规定；接着是要根据分类拟定制度目录，构建完整的制度体系；最后是制度草拟者应有全局观念，全面关注学校教育教学、科研、专业建设、队伍建设、对外合作等重要工作内容，且在制度制定过程中体现公平、公正、民主和人本的理念，使设计的制度体系有利于提高学校的管理水平和管理能力。

（三）强化执行

制度的生命力在于执行。写得再完美的制度如果不执行也不能算是好的制度，只有加大制度执行的监督力度，严格执行制度规定，才能发挥制度的管理效能。严格执行制度的目的是为了防控和化解风险，包括廉政风险、工作风险和安全风险，是提升学校治理能力和治理水平的需要。强化执行力主要有以下具体措施：一是加大制度的宣传力度，要通过协同办公系统、校园网、微信公众号、微博、教职工大会、印发口袋书等形式宣传颁布实施的制度条文，让广大教职工明确执行制度的重要性，营造执行制度的氛围；二是提升执行制度的意识性，让执行制度成为一种意识、一种自觉、一种习惯。坚持执行制度的持久性，让所有的行政行为都在制度框架内运行，持之以恒，坚定不移，久久为功。强化执行制度的针对性，根据具体的行为、具体的工作需要，有针对性地来选择、学习和运用。维护执行制度的严肃性，在制度面前，人人都不可任性，不管是执行制度者，还是遵守制度者，只要违背了制度，就要受到必要的批评或惩戒；三是加大违反制度的执纪力度，说教千遍不如问责一次，由党政办公室、纪检监察部门介入制度执行的检查和监督，传达压力，引导执行制度的自觉性；四是进行制度执行情况的评价考核，在师生中组织开展教职工遵守制度情况的评价考核。将遵守制度情况纳入部门目标考核和教职工个人绩效考核。

（四）持续修订

社会在向前发展，国家层面的政策也随之进行调整，学校作为社会的重要组成部分，其管理制度不可能一成不变，制度建设工作永远在路上，因此要对制度进行持续修订。可以通过以下方式进行：一是在随着学校外部环境和内部情况变化的过程中，相关职能部门及学校管理层要及时提出修订意见，使管理制度与学校实际情况紧密契合，真正发挥其效力；二是要仔细解读学校章程，补充完善章程规定应该明确的内部管理规章规则，并在此基础上推动学校工作；三是要以学校基本制度为准绳，制定具体的工作标准和实施细则，完善制度体系。