温翔慧

摘要：乡镇政府是政权的末梢，是连接乡村群众和政权的关键节点，是直接面对辖区民众的政府。乡镇政府比上级政府更加了解该辖区农村公共产品的供给情况和居民的实际需求，利用这些信息优势，乡镇政府更容易制订符合该辖区社会经济发展的农村公共产品供给方案。大部分农村地区存在公共产品供给总量不足、质量差、结构不合理等问题。乡镇政府是农村公共产品的直接供给者，乡镇政府的行为选择会直接或间接影响农村公共产品的供给水平和该地区经济社会的发展。本文试图从乡镇政府的公共性和自利性分析乡镇政府在农村公共产品中的行为选择。

关键词：乡镇政府 自利性 公共性 农村公共产品

中图分类号：D630 G270.7 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）20-0234-02

一、乡镇政府公共性与自利性：事实及其理论阐释

（一）公共性：乡镇政府存在的合法性基础

学者祝灵君提到；“政府产生的原因是解决居民对公共产品的需求，维护公共利益，实现社会公平。政府运用法律法规、社会福利等手段实现公共利益，进而维护自身合法性。”谢庆奎教授认为：“缺少政府的公共性，政府的合法性就会受到挑战。政府的合法性问题是指政府本身及其实施的政策法规是否能得到社会成员的普遍认同和继续支持该政府工作。”乡镇政府产生和存在的基础是提供公共产品，增加社会福利，促进地区的稳定发展，这些因素都体现着公共利益。所以，公共性是乡镇政府的根本属性。

（二）自利性：乡鎮政府的现实实然

在社会主义市场经济高速发展的背景下，乡镇政府虽然是代表公共利益的直接接触农民的基层政府，但也存在着自身的利益需求。这种利益需求表现在一是增加乡镇政府的财政、权力等能力用以自身组织的扩张和发展；二是谋取乡镇政府中小团体的利益发展政治势力，谋求共同利益；三是乡镇政府的工作人员谋求自身在政治前途的发展和薪酬的提高，公务员首先作为一种职业，谋求职业的发展和物质利益的回报是一个社会人的本能反应。“政府的自利性是指政府的行为不仅是为了公共利益，在公共利益的背后也有其对自身利益的追逐。”马克思曾经说过：“人们为之努力的行为都是为了实现自身的利益。”詹姆斯·麦迪逊这样解释人的自利性：“如果社会人都是天使，政府就不会产生了，如果政府中的工作人员都天使，就不需要权力的制衡和监督了。”所以，政府的自利性是客观存在的，要正确认识和把握政府的自利性。

二、乡镇政府在农村公共产品供给中公共性与自利性的表现

（一）乡镇政府财政困难与农村公共产品需求急剧增加的矛盾

2006年农业税废止后，乡镇政府的财政收入主要来源于上级政府的拨款和对工商业的征税，乡镇政府财政拮据，许多乡镇政府靠借贷度日。农村义务教育基本普及全国，希望工程大面积建立，农村适龄儿童的上学问题基本得到解决，但是农村教育的质量得不到保证，大多数学历高或者经验丰富的老师不愿意到乡村任教，教学设备也相较于城市落后。新型农村合作医疗制度的逐渐普及和提高，农民的医疗卫生情况得到改善，但是体检普及率低、对重大疾病的治愈力低等现象依然存在。乡镇政府的运作也属于农村公共产品，在维护农民权益和农村经济发展上发挥着重要的作用。在财政匮乏的条件下，乡镇政府更注重发展自身，而不顾农村地区整体公共福利的增加。面对农民对教育医疗等农村公共产品需求旺盛的现实条件，乡镇政府的财政拮据，又把大部分资金用于政府自身机构的运转和人员编制的扩张，人头开支大。

（二）乡镇政府在“自上而下”的压力型体制和“自下而上”的需求表达机制的行为选择

“自上而下”的压力型体制是指在政府中的上级部门比下级部门拥有更高的权力，上级部门利用权力落差给下级部门布置任务并作为下级政府绩效考核的重要指标，下级部门为了自身的发展而运用资源完成上级下达的任务。这个体制的大背景下，乡镇政府在提供农村公共产品时优先完成上级政府下达的任务，上级政府的行政命令代替了农民的实际需求，由于上级政府制订的供给方案具有一致性，并不是为每个农村量身定做，统一标准的农村公共产品供给容易出现需求不高的产品供给过多和需求旺盛的产品没有得到供给。农民的实际需求没有得到满足，没有切实改变农村经济社会发展的面貌。

“自下而上”的需求表达机制是指乡镇政府在制定农村公共产品供给的措施前广泛收集民意，听取民众的建议，根据民众的实际需求制订农村公共产品的供给方案。例如听证会，建立网络手段（微信公众号，邮箱等手段），到农户家走访等。利用这些一手资料制定符合本地区经济和社会发展农村公共产品政策，向上级政府请求审批。在现实操作中，“自下而上”的供给方式操作复杂，增加行政人员的工作量又要应对上级政府的压力。

在“自上而下”的压力型体制下，上级政府对下级政府的考核作为其主要领导人政治升迁的主要依据，由于考核机制和政府官员的政治前途挂钩，乡镇政府的重心工作就在于完成上级政府的任务，为自己的政治升迁添加砝码。从而忽略农民的实际需求。

三、乡镇政府在农村公共产品供给中和公共性与自利性的原因分析

（一）乡镇政府拥有较大自由裁量权

中央出台的政策多为宏观性、原则性、指导性的，乡镇政府在落实中央政策时享有较大的自由裁量权，在落实中央政策制定当地政策时，趋向于实现那些能隐蔽实现自身利益的公共利益。在农村公共产品供给中，上级政府为了防止乡镇政府工作人员出现不合理的自利性（如寻租、腐败、贪污等行为）损害辖区人民的利益而对乡镇政府的权力和财力进行限制，但是乡镇政府是上级政府和居民的连接点，收集信息也较为便捷，具有上级政府不具备的信息优势，所以上级政府为了更好地提供农村公共产品不得不给乡镇政府一定的资源，这在一定程度上助长了乡镇政府的权力。乡镇政府在与上级政府和辖区居民的博弈中，利用自己的信息优势和掌握的资源扩张自己的行政权力，其实际的行为选择中实现公共利益的同时更加关注自身的利益。

（二）不科学合理的考核机制

现存的考核机制中，第一，上级政府对下级政府的考核直接影响到下级政府的发展。乡镇政府向辖区居民提供农村公共产品，却没有把辖区居民的满意度加入到考核体制中，把乡镇居民置于事外，而考虑上级政府的反馈和建议，这样的考核机制容易滋生乡镇政府的自利性。随着多中心治理格局的发展，乡镇政府的考核机制应该加入辖区居民和社会组织的考核，弱化上级政府的考核，这样，乡镇政府在提供农村公共产品时的工作重心才会更加注重辖区居民的实际需求。第二，对各个乡镇政府的考核存在统一化标准，有的乡镇农村公共产品基础差，有的乡镇农村公共产品建设呈现标准化、系统化的景象，而对乡镇政府的考核却是用同一尺度标准，这样乡镇政府实际对农村公共产品的改变和提高表现不出来，容易导致乡镇政府急功近利的想法，花大量资源在标志性公共产品上，如修建标志性广场，而不愿意投资那些回报时间长、基础性建设的农村公共产品。现有的考核机制中，容易诱发乡镇政府的机会主义行为，把工作重心放到上级政府的考核指标和显性因素强的农村公共产品上，而不顾公共利益的最大化目标。

四、乡镇政府正确认识和处理处理自利性和公共性的关系

（一）体现人民当家做主的地位，更能充分发挥乡镇政府的公共性

乡镇政府和社会组织不同，它是在人民授权的基础上建立的，乡镇政府的行为要符合乡镇居民的利益，乡镇政府产生的原因在于为乡镇居民提供公共产品，管理乡镇公共事务，所以公共性是乡镇政府的根本属性。乡镇政府的行为选择理论上应该最大限度地体现该辖区居民利益的最大化，乡镇政府的工作人员也是该辖区的居民，乡镇政府工作人员的合理利益属于总体的公共性。在提供农村公共产品供给时，乡镇政府的行为选择大多都实现了公共利益，为辖区居民进行道路、水电等公共设施建设；标志性建筑、大广场的建设也为乡镇居民增加了娱乐观赏等公共福利；但是许多农村居民迫切需求的医疗教育、农业、科技等公共产品没有得到高质量高效率的落实。乡镇政府要更加关注人民当家做主的地位，在制定决策时调查民意，切实落实居民的需求才能最大限度地发挥政府的公共性。

（二）构建恰当的制度体系，使政府的公共性和自利性得到统一

把乡镇政府的公共性与自利性统一于恰当的制度设计中，首先要改革和完善乡镇政府的绩效考核机制和评价体系。把辖区居民的满意度作为重要的评价指标，绩效考核最重要的指标是辖区居民公共利益的最大化，乡镇政府的工作重心也会得到转移，在制定农村公共产品供给决策时也会深入到人民群众中去，确立人民当家做主的思想地位。其次，乡镇政府自身的合理利益和公共利益相统一。

比如乡镇政府及其工作人员的酬劳和政治升迁与实现公共利益一致，而不是在制度设计上公共性与自利性背道而驰，这种制度设计使乡镇政府及其工作人员在公共性和自利性双重的激励下更保质保量地提供公共产品。最后，乡镇政府的运行机制要受到监督，监督的主体受到辖区居民、社会组织和其他政府机关的监督，设立举报机制，对不合理的自利性进行全面打击。乡镇居民的实际需求能得到最大限度的满足，乡镇政府及其工作人员的利益也能得到一定程度的满足，这样公共性与自利性统一实现，激发各个主体的活力，使乡镇的经济社会活力得到迸发。

五、结语

农村公共产品供给是一项政府主导（包括乡镇政府）的，多种利益主体参与的，范围广、内容复杂的系统工程。在中国经济社会腾飞的背景下，农村公共产品供给仍然存在供给数量少、质量低、供给结构不合理、辖区居民满意度低等问题。许多学者从公共财政体制、政府职能异化等角度探求原因，这些都具有合理性。但是我认为以前的研究忽视了乡镇政府的特性，乡镇政府是公共性与自利性相结合的矛盾体。不必讳言，乡镇政府有其自身的利益追求，只不过应当约束和规范政府利益，把公共性和自利性统一于恰当的制度设计中。乡镇政府在实现公共利益的同时也能实现自身的利益，这将激励乡镇政府自身有效率、负责任地提供农村公共产品。

参考文献：

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