孙志远

摘 要：改革开放以来，新疆水利发展取得显著成就，基本形成了较为完整并能有效发挥主题作用的水利工程体系，为更合理的开发利用水资源促进经济社会发展发挥了重要作用。近年来，按照中央、国务院的部署要求，在各级党委和政府的重视下，新疆农业水价改革取得了一定进展，但与自治区水资源短缺的状况和社会经济发展的进程相比，还存在许多问题。本文对新疆农业水价综合改革过程中实际遇到的问题进行分析，提出了推动新疆农业水价综合改革工作的一些思路。

关键词：改革现状 水利工程 水资源 对策

1.目前新疆农业水价综合改革的现状

随着新疆社会主义市场经济的发展，水利发展面临“水资源少、基础弱、水价低、改革慢、体制乱”的严峻形势。水资源紧缺，水利基础设施相对薄弱，水资源管理粗放，用水效率和效益低下，水价形成机制不健全，导致结构性缺水矛盾突出，已经成为制约我区经济社会发展的瓶颈之一。

（1）水资源紧缺形势严峻，矛盾日益突出

2016年，全疆用水总量为565.3亿立方米，已经超出了国家规定新疆2030年的用水总量控制红线指标，水资源总体上开发利用过度；用水结构不合理，农业比重过大；水资源时空分布不均衡，资源性缺水和工程性缺水并存；生态环境极为脆弱。

（2）农田水利工程基础设施薄弱，水利管理体制不健全

目前，新疆基本形成了引、蓄、提、排、供的水利工程体系，但是灌区供水“最后一公里”尚未完全打通，斗、农两级渠道防渗率不到30%，出现了“上通下堵”现象。随着近几年水利固定资产的不断投入，原有水价和公益性维修养护经费已经远远不能满足工程需要。水管单位缺乏活力，人员结构老化，公益性经费实际到位率低，在一定程度上影响了水利工程运行效益。

（3）水价形成机制不健全，水利工程难以形成良性运行机制

目前，新疆大多数水利工程供水价格未达到成本水价，以2015年为成本年，我区现行水价为0.0602元/立方米，达到成本的35.73%，南疆地区现行水价仅达到成本的33.41%。水价偏离成本现象较为严重，很多地方现行水价标准还是按照2010年为成本年测算得出的，造成工程维修养护经费不足，工程老损现象较为严重。

（4）部分地方认识不到位，水价改革推进缓慢

近几年，按照国家和自治区的统一部署，新疆各地都在稳步推进水价改革，但还存在着区域之间进展不平衡、部分地方进程缓慢、步伐较小的情况，南疆情况尤为突出。部分地区在现行水价中计入了非供水生产的费用，混淆了水价作为生产经营性费用的本质。对于水资源的重要性、紧缺性以及农业水价综合改革的紧迫性、必要性认识不到位，存在一定的抵触情绪，使得难以精准落实国家和自治区相关政策，无形中增加了改革的难度。

2.目前新疆农业水价综合改革存在的问题

在全球气候变化和经济发展快速推进快速推进等因素的共同作用下，新疆水资源禀赋及开发利用程度对经济增长的约束依然长期制约国民社会的发展，尤其是经济增长方式粗放的根本还没有根本转变，部分区域水资源开发过度、秩序混乱、水资源利用率低下，带来新的矛盾和问题。总体干旱缺水、挤占生态用水、破坏生态环境和水土流失依然是解决新疆经济社会可持续发展的突出问题。

（1）水资源单位面积水量偏低、水資源短缺

新疆地处干旱、半干旱地区，据《全国水资源综合规划》成果，2015年新疆不重复水资源总量居全国第11位，为832.7亿立方米。人均水资源拥有量是全国平均水平的1.8倍，为3528立方米，单位面积产水量是全国平均水平的1/6，在全国排名倒数第3，仅为5016立方米/平方公里。河川径流量低于全国平均值为788.6亿立方米，亩均径流量42.7立方米/亩。按单位面积产水量计算居全国倒数第2位，只有47毫米，实际能够用于经济社会发展的水资源十分有限。

（2）水资源禀赋差异巨大，水利用效率低下

与水资源短缺的现实相比，新疆水资源利用率低下，在生产和生活领域浪费严重，节水潜力巨大。我区农业灌溉用水有效利用系数仅为为0.4～0.5，发达国家为0.7～0.8；全国工业万元增加值是发达国家的2～4倍；水重复利用率为50%，发达国家已达85%。

新疆水资源区域分布相差悬殊，给水资源合理配置造成了很多困难。西北地区的阿勒泰等地区水资源丰富，占全疆水资源总量的32%，经济总量仅占全疆的9.8%，水资源禀赋系数分别达到0.91、4.38，但水资源利用效率低，开发潜力巨大。

天山北坡经济带中段的乌鲁木齐及克拉玛依市集中了全疆36%的经济实力，而水资源仅占全疆的1.2%，水资源禀赋系数极低，分别仅为0.04、0.01，水资源利用效率高，但开发潜力已十分有限。

（3）水资源短缺与浪费并重

发达国家水资源重复利用率（水资源重复计算量/水资源总量）约为26%左右，新疆为56%，高出发达国家近30个百分点，其中，发达国家农业灌溉用水有效利用系数为0.2～0.3，新疆为0.5左右，占用水总量95%左右的农业用水中，农业灌溉用水约占90%左右，扣除32.3%的高效节水灌溉面积，约有30%左右水被浪费，农业生产终端用水户被迫承受水资源单价低廉、水费指出总量多和浪费大的现象。

（4）水资源统一管理意识亟待加强

通过创新区域水资源管理模式，成立协调统筹区域水资源事务的区域水资源协调管理委员会，搭建水资源统一管理平台。但是仍然存在仅仅立足于本区域、本县市、本部门的利益出发使用水资源的本位主义，服从大局、统筹谋划、着眼长远、统一管理使用水资源的意识亟待加强。

（5）水市场交易模式建立困难

实施最严格水资源管理制度的主旨是体现水的稀缺性资源性质，提高水资源向高效益用水转移。但是一批工业园区存在供水工程建设滞后，供水规划落实不到位，对水权转换、水市场建设参与积极性不高，水权试点推进阻力较大。

（6）水权水价改革面临水管体制制约

作为自收自支性质的水管部门在水权水价改革中由于没有纳入财政统筹，工程水费资源水价主要用于保障水管单位运行，水管单位为保障自身收入，管理中以收费为目的的成分较大，不考虑水的资源性和稀缺程度，不能完全成为政府政策贯彻落实的忠实执行者，对工程水费资源水价还存在大量计征不到位情况。

3.解决问题的对策

（1）既要积极，又要稳妥

新疆水资源紧缺、配置不合理以及用水结构不合理等现象，迫切需要通过突出水费的价格杠杆作用来进行调节，但又面临经济条件差、终端用水户水费承受能力不高、经济补偿补偿乏力和基础水利设施维建设、修养护经费难以落实之间的矛盾。因此，在进一步推进农业水价综合改革过程中，要始终坚持“先建机制、后建工程”的总思路，正确认识区情，处理好改革发展和维护社会稳定的关系，积极稳妥推进改革。

（2）既要持之以恒，又要突破难点

农业水价改革任重道远，在制定新疆农业水价改革政策时，要始终将贯彻落实国家的农业水价综合改革精神与新疆经济发展与农民承受能力等实际情况紧密结合，坚持因地制宜、因势导利、稳步推进的方针，从面上要坚持不懈进行总体规划部署，从点上要突破难点解决南疆突出的水价矛盾。

（3）既要理顺价格，又要规范秩序

一方面，根据经济发展水平和社会承受能力不断提高的实际，提高水费单价，更好的体现水费的价格杠杆作用以及水資源紧缺的程度；另一方面，针对水价秩序混乱，终端用水户用水计量不清等突出问题，通过修编制度，进一步规范水价管理，加大成本监审力度，规范水费征求管理制度，既可以减轻农民负担，又能为水价改革提供更多的空间。

（4）既要自己努力，又要争取国家支持

根据国家和自治区对于农业水价综合改革的要求，在积极稳妥推进水价综合改革的同时，面对工作中存在的问题和困难，争取得到国家的支持。一是考虑到南疆农民的承受能力和我区各级财政财力有限的情况，努力争取国家对经济发展落后的南疆农业用水安排一定的水价补贴资金，重点补贴与供水运行维护成本之间的差额。二是对于尚无明确资金渠道的支、斗、农渠防渗改造和计量、田间配套等工程项目建设建议国家给予资金支持，对于社会资本投资的水利项目给予“期限较长、利率较低、额度较高”的优惠贷款政策。

参考文献：

[1]伊热鼓.农业水价综合改革绩效评估研究[D].中国农业科学院，2017.

[2]张维康，张林，杨帆，等.中国农业水费：现存问题与研究评论[J].中国农业资源与区划，2 016，37（08）：61-66.