任天松

中央民族大学经济学院 北京 100083

一、我国矿产资源产权制度的发展历程

（一）新中国成立初

新中国成立之初，政府颁布了首部关于矿产资源的法规，条例中规定“全国矿藏，均为国家所有”并在1956年颁布的《宪法》中再次强调。这一时期由于资源与技术都集中于国家，举国发展重工业，努力将落后的农业国转变为先进的工业国，为了集中资源，所有矿产资源的勘探、开发与生产全部以国家为主导，资源的销售也以配额制由国家统一管理。这一阶段矿产资源由国家所有，并且由国家无偿开采，统一规划。

此阶段矿产资源的勘探、开采、分配和监管完全由国家管控，低效的资源配置也就无法满足社会对矿产资源产品的需要，导致在复杂的产品与地区经济条件等因素的杂糅之下，信息处理的准确性、及时性都受到影响；另一方面也导致激励机制空缺，产出与获得之间没有关联机制，更加限制了矿产资源型企业的发展。

（二）改革开放后

改革开放后国家初步建立了矿产资源有偿使用的制度，并在1982年颁布的《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》中规定，“允许外国企业参与合作开采中华人民共和国海洋石油资源，参与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业应当依法纳税，缴纳矿区使用费”。1984年，提出对从事天然气、原油、煤炭和铁矿石开采的企业征收资源税。1986 年，第六届全国人大常委会审议并正式发布《中华人民共和国矿产资源法》，指出“国家对矿产资源实行探矿权和采矿权有偿取得的制度。依据相关规定，勘探和开采单位在从事矿产资源开发时，必须缴纳资源补偿费和资源税”。

这一时期，矿产资源的使用权逐步从国有产权中释放，国家不在干预已获得生产经营权主体的经营活动，通过征收税费的方式保证政府税收。政府权力的下放使矿产资源的勘探与开采获得了极大积极性。但随之而来的监管缺失所造成的寻租现象开始出现。

由此可见，我国的矿产资源产权制度改革是循序渐进的，逐渐将使用权与经营权转移出来。相比于计划经济时期，在新的产权制度下效率得到了显著的提高，但是监管与权力之间的不清晰导致寻租行为迅速滋生，国有资产迅速流失，成为新阶段社会发展的重要障碍。

二、农村矿产资源开发中寻租行为分析

农村矿产资源是在集体土地基础之上进行开发的，这就造成了集体所有与国家所有之间的矛盾。一旦农民的损失在开发资源的过程中无法得到相应的补偿，损害农民的利益必然遭到抵制，而这背后就是在矿产资源产权流转过程中寻租现象丛生所导致的。

（一）资源开发中的行为主体

在寻租行为主导下的资源开发过程中可以假设存在寻租者、被寻租者、监管者和结果承受者。政府官员作为寻租者拥有资源开采权，有选择经营者的权力；资源开发的经营者作为被寻租者需要获得开采权获得利润；人大代表作为监管者保障矿产资源产权流转过程的透明与公正；而结果承受者则是被寻租者转移寻租成本的承受者，换言之，结果承受者负责为寻租买单。

（二）寻租方式与机制

在简单寻租行为中，寻租者利用手中的资源开采权通过向被寻租者索要利益，在以较低的价格变卖国有资产。监管者则同样收到被寻租者的回扣，伙同寻租者完成国有资产的变卖。这种情况是在没有国有资产与集体资产之间矛盾的条件下达成的。此时的结果承受者就是国家及全体公民。

在较复杂的寻租行为中，寻租者所拥有的资源开采权是不完全的，这种情况资源既属于国家，又属于集体。如上文所述，国家拥有资源的所有权，而集体拥有土地的所有权，二者之间的矛盾导致寻租的结果承受者既包括集体又包括国家，还包括所有公民。而最直接的结果承受者在农村矿产资源开发中则是拥有此处土地使用权的农民。

资源开采权的拥有者只有开采资源的权力，却没有占用农村土地的权力。而在现实生活中，由于资源的开采权在政府手中，也就造成集体权力服从于政府权力，农民的利益只能服从于政府的利益。

（三）出现寻租问题的根源

寻租的前提是拥有权力，政府官员权力的滥用是寻租频发的重要原因。

一方面，权力的边界不清晰，决策权力过于集中。不论是在中央还是地方，政府都是区域内公共利益的代理人，大量的政治与经济资源都掌握在地方政府手中,高度集中的制定政策、执行政策和自我监督，没有权力能够对其进行约束，这就给地方政府官员造成了“一官独大”、“谁在位，谁说的算”的“官本位”思想。

另一方面，政府自身的决策机制不健全，缺乏完善的法律制度保障去避免寻租的发生。政府部门负责人同样也是人大代表也是地方党内的重要领导人，在多重角色于一身的前提下，一旦超越职权范围达成寻租，很难有监管有效的存在。

在一方面，根据寻租理论来看，人类社会活动中的主要行为由经济市场中的经济决策和政治市场中的政治决策组成，在进行这两种行为时个人都是追求利益最大化的理性“经济人”。官员作为“理性人”同样有追求自身利益的本性。

三、寻租行为对矿产资源开发的影响

（一）对产权流转的影响

寻租行为的滋长会破坏企业竞争导致企业生产的低效率，资源的浪费，限制企业的利润，阻碍良性的产权流转市场运行，市场经济体制也会受到消极影响；大量企业的生产资金进入到寻租者的灰色收入之中，无法正常流通、创造财富，限制了企业二次生产的资金，加快了产权流转的速度，从而阻碍了地区经济发展。

寻租进一步破坏了制度和规则。“租金”是由行政干预市场经济活动造成不公平竞争环境而产生的收入。政府对企业进行管制，大大增加了官员对企业进行干预的权力，这种权力的设置成为“设租行为”，由“设租”到“寻租”，产生了一个贪污腐化、因果相连的恶性循环圈。

（二）对农民的影响

寻租行为对农民的影响主要表现在个人利益与国家利益相矛盾时，个人利益被迫服从于国家利益。但结合实际来看，这种矛盾是由于法制的不完善所导致的，由于法律的漏洞导致了农民的权益不能时刻得到保障。

寻租的分配扭曲使流通中货币量减少，影响经济增长。寻租成功者获得巨额利润，以不公平竞争形成垄断，造成收入分配结构的不合理倾斜，必然影响生产者的积极性。一旦形成努力生产所得收益不如寻租的效率更高，那么资本必然会选择通过寻租获取更大的利益，大量“黑钱”进入阴影之下，受益者虽然得到货币，却无法使货币流通，严重影响经济增长。而寻租者获得巨额利润后，进一步扩大寻租规模，同时形成畸形的投资结构，从长远看来，不利于资本积累，使经济增长缺乏支撑力。

（三）对社会的影响

寻租问题容易引发官员腐败，导致政府失灵。由于寻租成功者的示范效应，越来越多的人加入到寻租的行列，这会造成更多的政府官员为一己之私而滥用公共权力。其更大的危害是对整个社会价值观的损害，对市场机制和政府效率的损害，以及对微观经济运行主体的误导等等，这些社会成本都是无法估计或是度量的。

四、减少寻租行为的思路

（一）监管与权力相分离

从内部监督来看，要使官员的监管与权力行使相分离，针对监督工作中出现的种种问题进行制度上的改良，特别是对于易发生寻租行为的“高危”环节，可酌情采取“专制专管”的策略。从外部监督来看，完善外部监督机制,形成有效而严密的内部和外部的监督网。都所有职能部门之间要形成相互配合、信息畅通、相互支持的职能，还要形成相互制约的作用，合力扩大监督成效。

（二）提高官员寻租成本

提高寻租成本首先要健全法律法规，减少政策漏洞，提高法律审核效率；其次要增加风险警示，对于官员寻租从严处理；增加内部官员之间的制衡作用，互相监督，增加寻租者的难度，运用经济、行政和法律等手段处罚责任人；同时提高官员的自身素养，增强政治信念，寻求更远大的志向。

（三）合理的利益协调机制

精简部门权力，同一事项平行划分，合理划分政府与市场的分工，在市场机制和政府干预的协调上实施科学决策，建立与矿产资源产权流转市场经济运行规律相适应的宏观管理体制，确保平等竞争的产权流转市场新秩序，让市场或非营利组织处理更多的事情，防治权力寻租行为。

（四）加强反腐败特别是底层人民的反腐败能力

打破部门内部的利益垄断，遏制大经济利益集团的政治诉求，厘清政府与市场的关系，做好监管的同时加强自律，通过提高政府的行政透明度，塑造社会公信力，营造良好的社会氛围。

增强基层信访部门力量，切实吸纳群众意见，提高群众认可的同时，对寻租行为形成威慑，打造自下而上的群众监督与政府内部监督共生的良性循环体系，以切实维护群众的利益为出发点，塑造和谐社会。