鲍明飞

上海交通大学国际与公共事务学院 200000

一、公共企业的基本界定

目前来看，所谓“公共企业”，从法律的角度来看，我国大陆现行的法律条文并无明确规定，也缺乏权威学者一锤定音，对“公共企业”做一个明确的界定。所以当我国学者使用到跟公共利益提供相关且提供公共产品的企业时，往往又各有各的定义，缺乏一个公认的概念内涵。同时从我国现行的实际情况来看，对社会公共产品的提供已经不仅仅是由政府这一单一主体来提供了，以前政府所承担的一部分社会责任已经相当一部分转移到了第三方企业那里。因此，基于对事关社会公共利益的第三方企业的实际情况与现实角色的定位，个人认为如果使用“公共企业”这一概念，其既涵盖了相关企业需要承担的社会责任与所提供的公共产品，则显然能够更好的表述出这一概念中所蕴含的内涵。

在个人看来，我国现存的公共企业却面临一个尴尬的事实，即公共企业提供的公共产品很难满足人民群众多方面的现实需求。究其原因在于相关的法律法规及相关制度十分缺失，且仅有的相关条款也一定程度上语焉不详，难以对公共企业进行实际的指导。举例来说，我国新近通过的《民法总则》中，用法律条文的形式将法人划分成了三个大类，即所谓营利性法人、非营利性法人以及特别法人。而在我国，公共企业又不仅仅以营利为目的。其在承担盈利目的的同时也需要去履行相关的公共职责与社会责任，从这个角度来说它又不单纯的属于营利性企业。因此不属于所谓的“营利性法人”。

然而与此同时，公共企业又以其天然的“经济人”本性，在取得利润后需要向该企业的相关投资者(如一般投资者特别是私人的投资者)分配相关的利润，所以也可归属于“非营利性法人”；此外，《民法总则》规定“机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人”。因此，公共企业亦不属于“特别法人”。于是公共企业就在法律层面陷入了一种“法律真空”的尴尬。一方面公共企业归根结底还是企业，需要在经济生活当中参与相关竞争，有很强的逐利性，必需追求利润和效率；而另一方面公共企业也有着不可回避的“公共性”，其需要提供公共产品、承担相应的社会责任。因此兼具公、私的双重属性致使公共企业的定位就十分模糊，从《民法通则》的条文来看，公共企业没法单纯的归属于任何一种法人类型中。从我国现行的法律规定来看，我国缺乏对这一类企业的法律定位，而相关法律的缺失又会导致公共企业的社会定位模糊，将很大程度上带来公共企业在追逐利润和提供公共服务两方面的内在张力与选择失衡。因此从这一角度来说，界定好“公共企业”的法律属性至关重要，甚至可以说是我们对公共企业进行探讨需要解决的首要问题。

第二，从社会经济运行的角度来看，“公共企业”就是既需要以社会公共利益为出发点，为社会公众提供相关的公共产品。但与此同时，公共企业本质上还是企业而不是事业单位，也需要在市场上进行日常的经营活动并获取一定的利润，且接受政府的日常监管与约束。

厘清了这一概念所蕴含的法律意义以及经济意义，对我们下面关于公共企业的效率以及其社会责任的责任指明了方向。

二、为什么公共企业会效率低？

如前所述，公共企业法律上的定位不清使得企业在面对公共社会责任与追寻相关利润这两个目标之间摇摆不定，很容易造成企业管理的混乱与企业资源优先级分配的矛盾。但是从理论上说，作为公共企业理应将公共责任放在首位。而现实生活中我们可以看到，公共企业一方面在公、私两方面的选择中明显更倾向于追逐企业的私营利润，但尴尬之处在于其经营效率及经营效果却很大程度上不如私营企业。理论与实际产生了非常严重的对立与矛盾，因此分析其原因是首要问题。

（一）产权界定不清

众所周知，不同的财产所有权制度会带来完全不同的激励制度。中国古语有云：有恒产者有恒心。财产一旦归属私人所有，则私人企业的合法所有者可以合理合法的使用自身的财产。那么在个人逐利的本性驱使下，私营企业主会尽可能的提高自身企业的生产效率，开源节流，以尽可能的挣取企业利润。而同时一旦出现了市场波动或决策失误带来的损失，也将有私营企业主个人承担。好处坏处都落到了具体个人头上，激励与惩罚机制得到了统一，于是私营企业的效率也就提高了。而公共企业的运转机制则完全不同。在我国公共企业理论上是全民所有或者集体所有，即企业的所有者是一个群体，并没发落到具体个人的头上。而我国政府官员及由政府选拔出来的公共企业的管理者则是所谓“托管人”。私有企业的所有者通过托管人来管理企业，其监督成本非常高；而且企业经营的好坏与托管人的个人利益并无直接联系，因此在公共企业的体制当中，激励与惩罚机制被扭曲乃至被削弱了。这在很大程度上带来了公共企业运行的无序与混乱，从而造成了公共企业的低下效率。

（二）预期目标多元化

公共企业设立之初就已经表明其存在的预期目标并不单一，而往往非常多元化。比如在我国公共企业的多元化目标既包括维护我国关键行业及领域的经济安全，也包括在一些特殊时期解决群众的就业问题；同时也需要担负起维护相关行业的物价水平等基本的社会目标。而最理想的状态肯定是既可以提高企业的社会竞争力，又可以完成既定的社会公共任务维持好经济社会的稳定状态。然而经济目标与社会目标从来就不是相辅相成完美统一的，甚至可以说是彼此矛盾的，有限的社会资源需要在两个截然不同的目标之间进行分配，因此二者显然是负相关关系。

而如前所述，公共企业的逐利性与公共性彼此之间呈负相关关系。因此便给公共企业的管理者提出了一个难题：在企业所拥有的资源有限的前提下，该如何确定两个几乎是相互矛盾的企业目标的资源分配顺序。而同时企业内部不同目标自然拥有不同的部门群体为后盾，两者往往以企业决策者为竞争平台进行角力，从而在一定程度上使得企业的首要目标发生经常性变动，造成企业的无所适从。而一旦公共企业的首要目标经常变动，显然会拖累企业的运行效率，造成企业的低效和内耗。这也是学界诸多学者的一个共识。

三、公共企业私有化就可以提升效率了吗？

首先需要说明的是，所谓公共企业的私有化，并不仅仅意味着对公共企业的所有权进行私有化改造。除此之外放松对相关领域的禁入性管制、或者对公共企业进行混合所有制改革、引入新的企业组织形态、或者对公共企业进行债转股改革等，都可以算作是公共企业的私有化改革。因为私有化改革是一个内含十分丰富的概念，所以在此之前我们必须先对此做好界定。

而公共企业的私有化也有广义狭义之分。从狭义的私有化角度来看，逐渐减轻政府或集体在企业当中的财产比重，不断降低私人资本进入相关领域的门槛，鼓励民间资本进入之前被禁止进入的多个领域，从而实现资本的效率最大化。而学界普遍认可公共企业私有化能够解决公共企业诸多问题的原因在于以下几点：

（一）公共企业的私有化

第一，可以解决公共企业激励与惩罚机制的缺失，并一定程度上缓解企业的垄断特性

学术界众多学者都认为对公共企业进行私有化之后，将会解决之前所提到的企业产权界定不清晰的问题，迫使私有化之后的企业进入市场当中充分参与竞争。在激烈的市场竞争当中感受自身的问题缺陷，不断的提高运行效率以降低成本、提升自身的市场竞争力。总而言之就是明确好财产的归属方，从而借助优胜劣汰的市场力量对资源进行最大化的利用。英国在上世纪80年代正是依据这一理论对公共企业进行了大刀阔斧的改革，并取得了一系列的丰硕成果。

第二，增加公共企业降低生产成本的动力

首先我们必须明确一点，公共企业因为其公共属性，致使其承担了诸多社会责任。而承担社会责任的表现形式就是提供了很多不可量化甚至没法计量的公共产品。这样一来就导致其产出是无法度量的。而与此同时公共企业却又占有了大量稀缺的社会资源，比如低息贷款等。而因为其产出的不可度量，会导致公共企业一定程度上对投入的资源的回报率也很难度量。这样一来公共企业就很难像私营企业那样形成“成本”的经营理念。而且因为公共企业资源获取的便捷性，往往会致使公共企业缺乏应有的节约意识，也缺少降低企业生产成本的动力。故而学界也普遍认为私有化的完成可以达到这一目标。

（二）如何进行公共企业的“私有化”？

首先，保持住公共企业的社会属性

公共企业之所以被称为是公共企业，正是因为其所具备的社会属性，如承担一定的社会责任、解决一定的社会问题等。而对公共企业进行私有化改革仅仅是一种手段，而并不是最终的目的。对公共企业进行私有化改革，是为了提升公共企业的运行效率，节约宝贵的社会资源，增强公共企业的造血能力，而不是为了促使公共企业更好的追逐利润。如果公共企业在进行私有化改革之后就摒弃自身的公共属性，一味的追逐利润和企业效率，而对自己本应承担的社会责任弃之不顾的话，那么这样的私有化改革就是不成功的。甚至可以说是失败的。只有当公共企业进行私有化改革之后，不仅其企业的运行效率得以提升、资源投入有所减少，而且公共企业可以提供的公共产品增多了，我们才认为这是一场成功的改革。因此公共企业的社会属性是重中之重，一旦忽略公共企业将变成一味寻求经济利益的私有化企业。

第二，构建起多渠道的社会监督体系

如前所述公共企业效率缺失、资源浪费的一个重要原因就在于企业的所有者与企业的管理者形成了“委托—代理”关系，而且对公共企业管理者的监督非常困难。甚至可以说对公共企业的监管实际上处于缺失状态。因此这么大规模的公共企业进行私有化方向的改革，相关的社会监督必须跟上。而且仅仅只有政府监管还远远不够，必须同时要强调企业自身的内部管理，构建起现代企业的内部管理制度。这不仅是现实的需要，也是符合企业自身伦理的需求。故而总的来说，政府监管是保障公共利益的不可缺失的一环。同时公共企业的自身伦理约束也十分重要。两者相结合，形成完善的综合监督体系，才可以确保社会的公共利益得到进一步的维护与保障。

第三，创造公平的竞争环境。

与此同时我们必须看到，同一个制度在不同的社会环境当中起到的作用可能完全不同。公共企业之所以会有诸多弊端，原因之一在于某些领域是垄断性的，或者说是不公平竞争的社会环境。私营企业根本没法与公共企业进行公平的竞争，从而导致公共企业躺着也能挣钱，自然也就没有了持续改革的动力。因此对政府来说，在进行完公共企业私有化改革之后，创造公平的竞争环境、放宽对某些领域的准入制度就成为了必然的选择。政府需要在某些领域一碗水端平，把改革完毕的公共企业推倒市场上与私营企业共同竞争。如此一来残酷的市场竞争将会鞭策公共企业通过种种方式以提高自身的经营效率。当然市场也是有风险的，一旦市场竞争的态势表明企业根本无法适应市场的需求，我们也要尊重市场，出清不符合市场要求的过剩产能。

四、公共企业的社会责任

企业社会责任这一概念最早出现在20世纪20年代的美国，起初是学界出于回应垄断资本主义条件下一系列社会问题的目的而进行的理论探讨，随后逐渐成为企业管理实践的重要议题。国有企业并不是我国所特有的企业组织形式，在发达市场经济国家，也存在着一类与我国国有企业相类似的公共企业。然而这一类所谓＂公共企业＂的内涵要更加宽泛，还包括国家不拥有其所有权但能够通过并非针对普通企业的特殊法律规范施加极大影响的企业。而在我国的既有体制中，公共企业只是国有企业中的一类，专口从事公益性公共物品或服务的提供。

我国学界对企业社会责任的研究是伴随着市场化改革的推进和深入发展而来的，经历了从早期对西方研究成果的理论借鉴到回应国有企业改革实践的演进历程。在这个波澜壮阔的历史进程中，我国经济学界、政治学界的众多学者在学习西方公共企业改革的经验的基础上结合中国国情展开了系统研究，力图探索推进国有企业改革和完善社会治理机制的可能路径。

共有产权的制度设定则决定了公共企业具备不同于普通企业的公共性特征，这也致使公共企业涵盖了公共性与逐利性的双重属性。我国公共企业在社会经济生活中的显著地位是与我国特有的政治经济体制相适应的，也因此造就了我国公共企业社会责任的特殊性质与内涵。我国学者对公共企业社会责任特殊性的理论研究是建立在我国公共企业与西方国有企业进行比较以及将公共企业与其他企业进行比较这两个层面之上的。

前者的比较更加注重组织结构及职能系统两方面。李强认为现代西方国家出于弥补市场缺陷的目的，通过财政出资在军事国防、基础科研和公用事业等少数关键行业和部分重要领域设立国有企业。除了资金来源不同，西方国有企业作为经济组织，与其他企业一样，都受到现代企业法律制度的规范，在内部的组织结构上没有任何行政等级的划分，普通员工和管理者也都是企业雇员而非政府公职人员，政府也只能以出资者身份通过行使股东权利来影响董事会决策从而实现满足社会需要的出资目的。就职能而言，李晓琳认为，我国公共企业担负的经济功能和非经济功能都要远远大于西方国有企业。在通过影响市场领域的经济活动来实现国家的经济目标的同时，我国公共企业还将承担的社会责任更多的向公众利益倾斜，致力于增加社会福利。

而关于公共企业与其他企业的比较研究，则主要侧重于企业所有权结构的差异及其社会影响。学者于平从产权、产业链位置和规模等方面阐述了公共企业相对于其他企业的特殊性，即公共企业在产权上属于全民所有，政府作为代理人行使管理运营权。出于国家战略规划的原因，公共企业通常居于产业链条的上游，并且往往拥有价格垄断权。而且我国的公共企业往往规模庞大，人员众多。如著名的中国工商银行就被称为“宇宙大行”。王建利在总结公共企业与民营企业的差别时，认为公共企业社会责任比普通企业社会责任多了政策指令性责任和从国家战略角度考虑的社会贵任。还有学者对公共企业进行了分类讨论，如余菁、黄速建提出，竞争性行业公共企业的经济目标高于非经济目标；而垄断性行业则恰恰相反。因此，基于特殊的功能定位，我国公共企业肩负着特殊的或者说是更高层次的社会责任，关乎社会经济的可持续发展与社会秩序的长治久安。

五、公共企业的优先级：效率与效能之间张力

公共企业由国家出资设立，担负着国家赋予的特殊性责任，是市场环境中一种特殊的企业组织。而我国公共企业除了具有一般企业以及一般市场经济条件下公共企业的社会责任之外，还具有我国特殊政治经济背景和历史条件所赋予的特殊社会责任。

虽然经济体制发生了根本性的变革，并且促使公共企业从单一的公共属性转变到公共和经济双重属性并存，但其公共属性作为根本属性并未动摇。由于市场机制的发展带来了两种属性在企业实际运营中可能发生冲突的潜在危机，公共企业需要对两者进行协调，承担企业社会责任就是一种有效途径。在合作治理的时代背景下，公共企业社会责任的有效履行也需要依赖多元治理主体的合作。

公共企业因所谓＂公共＂和其作为＂企业＂的两个特征而拥有双重属性一一除了本质上的公共属性之外，还有不可避免的经济属性。实际上，我国公共企业的双重属性是伴随着经济体制的转变和市场经济的发展而逐渐演变而来的。

双重属性赋予了公共企业双重职责，即既要实现一般的经济利益以维持组织自身的生存发展，又要承担非经济性的职能以达到维护公共利益的目标。市场经济的壮大则突出了公共企业经济方面的职责。毕竟国家之所以会通过设立企业的方式来提供公共产品、而不是直接由政府部门提供，其本意就在于认可企业这一组织形式的高效率。企业作为一种资源配置和生产的工具，如果不能高效率地配置资源和组织生产活动，就是不负社会责任。

公共企业存在的另一个经济性原因在于企业这种组织形式所拥有的经济性会带来一定的经济收入，支持企业自身的再生产或者减轻政府财政补贴的负担，从而实现公共资产的保值増值目标。但公共企业的生产经营活动并不是利润导向的，＂公共＂才是公共企业的根本属性所在，为公共利益服务才是公共企业的根本责任和目标。公共企业自身的经济责任驱使着企业提高自身效率以降低企业的运营成本，而不是通过扩大企业收入来增加自身利涧，更不能通过不计公共资源投入，借助政府的政策倾斜获取垄断特权，通过挤压私有企业来牟取最大化的利涧，显然这完全不符合政府设立公共企业的初衷。国家出资设立公共企业是希望其以实现社会效益最大化为目标，通过向社会提供市场机制供给不了的公共产品和服务来弥补市场缺陷，牟取组织利益最大化的行为是不具有价值正当性的。公共企业作为一种政府参与经济和干预经济的重要手段，是政府站在维护公共利益的立场，出于防范或解决市场失效问题的目的所采取的诸多政策举措的一种。

从这一意义上说，公共企业和政府调控经济的其他手段，如监管措施及产业政策等，都是同质的制度安排，根本目标都是最大化公共利益。因此更加积极的去履行公共企业所应担负的社会责任是公共企业协调其自身两种社会身份的最佳方式。