摘 要：在全球化、区域化和信息化加速发展的背景下，各类国家安全危机愈发层出不穷，危机涉及的范围亦由传统军事安全领域逐步扩展至政治、经济、文化、宗教、环境、科技、卫生等各个领域，危机管理能力成为现代政府必备的行政能力之一。美国作为世界上危机管理最为发达的国家之一，其危机管理体系最显著的特点是，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机 应对网络和成熟的社会应对能力全部整合在公共危机应对体系中。我国危机管理的研究起步晚，危机管理的机制存在较明显的欠缺，学习和借鉴国外危机管理的先进理念和经验，有助于我们更有效地提高危机管理能力。

关键词：危机管理；美国；启示

危机现象一直伴随着人类发展的始终。大至国家、社会，小 到家庭、个人，形形色色的各式危机不断循环上演，而人类亦在与其博弈、斗争的过程中不断摸索出如何防范、疏导、控制乃至改造危机的方法与模式。

1 危机的定义与特征

美国学者罗森·豪尔特认为，危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件。”由此可见，构成危机状态有以下显著的特征：一是突发性，很多的危机爆发极其突然，没有预兆；二是威胁性，这种危机显然威胁到了现存的秩序，包括政治秩序、社会秩序、经济秩序；三是紧迫性，危机要求决策者在很短的时间里做出判断，给出应对的策略；四是不确定性，关于大多数危机的成因、性质与未来走势，这些情况都很难判断与掌握全面的信息。

2 危机管理的概念与性质

美国学者史蒂文·芬克认为，危机管理是指“组织针对所有危机发生因素的预测、分析、化解、防范等等所采取的行动。”危机一词从字面上看，危中有机，危险与机遇半生共存。一个国家处理危机的能力反应出该国的综合国力与政府综合执政能力，同时直接影响着政府的公众形象与公信力程度。危机处理得当，完全可以变为发展的机遇，而对危机处理不当则可能发生连锁反应，激化社会矛盾，引起社会动荡，甚至动摇国家根基。因此，建立一套完善的危机应对与管理机制十分重要。

我国的危机管理体系研究起步晚，而政府的实践经验又不足，相对西方发达国家而言，并没有建立起防范及时、反应高效、执行科学的危机管理系统和机制，近年经历的不少重大国家安全危机爆发时刻，如汶川地震的处置与应对也突显出我国危机管理在理论与实践上的困境和难题。

3 美国危机管理体系的启示

美国应对重大危机的能力也并非一蹴而就，同样是在付出了巨大代价和教训的基础上积累了成熟的经验，形成了一套较为完整的危机应对与管理体系，并成为目前世界上处理危机最有效的国家之一，其发展历程对我国有一定的借鉴意义：

3.1 建立危机管理中枢系统，设置危机管理专门机构

美国危机管理体系的成熟体现在，美国的国家危机管理机制是以总统为核心，国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部等相关部委分工负责，中央情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性、动态性的组织体系。

其中联邦紧急事务管理局（FEMA）作为危机管理的核心协调决策机构，可以直接向总统汇报工作，有权在紧急状态下调用期物资与人员前往潜在威胁地区并可要求国防部提供军事支持。FEMA除在全国各地设有区域运作中心外，还有紧急事态援助中心及训练中心，总共拥有近5000名员工，每天24小时不间断运作，集成了从中央到地方，统合军、警、消防、医疗、民间救援等单位的一体化指挥、调度系统，保证了危机状态下一切资源在最短时间内的合理分配与调动，保障了各部门之间的协同运作。

3.2 为危机管理提供法律与制度保障

美国一贯重视通過立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，因此涉及危机管理的法律、法案众多，主要包括《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《国家应急反应计划》、《联邦应急计划》、《联邦灾害援助法》等，详细规定了相关各政府部门在危机发生时的责任分工，保证了危机状态下各部门间的协调有章可循、权责分明、丼然有序。更重要的是，政府从立法角度对危机应对与管理制定了制度性设计与规范，提升了政府各部门处理危机的效率与可操作性。

以作为美国国家基本法的《联邦应急计划》为例，其中具体阐述了危机应对中的政策、计划设计的前提、运作纲要、应对和恢复行动，包括对农业部、商务部、国防部等27个联邦政府部门、机构的各自职责分工的阐述与规定，保证了部门间实现髙效、专业的协同危机应对机制。

3.3 发挥媒体在危机事件中的积极作用

在危机状态下，媒体的失当报道很可能引发社会的不稳定，甚至造成社会恐慌，导致危机事态的加剧与升级。而另一方面，在全球信息化时代，公众信息的来源渠道更加多元化，政府不能，也不应实施对信息的垄断与封锁。因此，政府如何引导媒体发挥其监测与解释功能，在保证民众知情权的前提下发挥其正面积极效应，是一大课题。

9.11事件发生后，美国政府就釆取了一系列积极的媒体政策，并在处理危机的过程中与新闻界建立了良性互动关系，不仅保证了政府的形象与公信力，更激发了民众空前的爱国热情与反恐决心，极大程度地团结了国内爱国力量。

3.4 加强民众危机意识，提升社会整体应对危机能力

美国政府较注重对公民危机预防和危机应对意识的培养，特别是针对自然和人为的灾害，政府不惜花费巨资开设抗灾演习、演练，以及专业的防灾课程培训，对国民进行经常性的公共危机意识教育和培养，以提高民众的应对能力。因为对一个国家而言，理性的公民危机意识是一种宝贵的精神财富，也是整个社会公共危机管理的基础，通过强化民众的危机意识可以有效地提升社会 整体对危机的警惕性与应对能力。

同时美国政府与社会各界志愿机构与民间救援组织联系紧密，这些非政府组织虽然没有政府职能部门的权力，但它们被纳入了公共安全管理体系，承担了部分危机管理职能。一旦危机爆发，这些组织可以高效地开展自救行动与应对措施，并与公共安全管理部门密切配合，参与危机应对的若干阶段甚至全过程。

4 结语

纵观美国近代经历的多次国家危机时刻，每次在有惊无险渡过危机的同时，国家实力却变得更为强大，这其中美国危机管理体系与机制发挥了很重要的作用，并且能够在历次危机后不断完善发展以适应不断变化的国内外安全环境。当今世界正处在突发性公共危机的高发期，而中国又处在社会转型期与矛盾频发期，建立一套高效、完善、专业的危机应对与管理体系显得尤为重要。

在学习西方发达国家危机管理经验的同时，我们必须将自身的国情与日益复杂的周边安全环境纳入考虑中去，不可以一味模仿照搬。随着我国经济的发展与综合国力的不断提高，政府也应对自身应对突发性公共危机事件抱有足够的自信心，并在不断的探索与完善中总结出一套适应我国国情、行之有效的危机应对与管理机制。

参考文献

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[3]王茂涛. 政府危机管理[M]. 合肥工业大学出版社， 2005.

[4]李霞. 我国政府危机管理与危机管理能力研究综述[J]. 行政论坛， 2007（2）：31-33.

作者简介

殷茵（1984-），女，北京，现职称：副调研员，本科，研究方向：公共传播。