张怡梦，尚虎平

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

一、问题的提出

为治理生态脆弱性问题，近年来，党中央、国务院开始将生态因子纳入政府绩效发展中。2012年11月，党的十八大报告首次提出“五位一体”的总体布局，强调“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。2017年10月，十九大报告又一次强调了政府在发展绩效的过程中“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”。这些顶层设计显示了一个基本道理，即中央政府已经意识到转变绩效观的重要性，开始要求地方政府在获得绩效的过程中必须将生态保护与改善考虑在内，实现政府生态观和绩效观的协同*政府生态观与绩效观协同指向两个层面，政府在发展绩效的过程中，就绩效内容而言，是把生态改善作为政府绩效不可获缺还是可有可无的内容；就不同绩效间关系而言，是把生态改善视为政治、经济、社会、文化绩效的对立面还是同一面。。为了响应中央号召，西部政府在生态政策制定和执行上做了不少努力，然而从现实频发的生态脆弱性问题来看，效果并不尽如人意。即便将时间滞后效应考虑在内，很多政策在西部生态脆弱性治理中都没有实现既定目标。以甘肃省为例，长期以来祁连山局部生态破坏问题十分突出，对此党中央、国务院多次要求抓紧整改。在中央有关部门督促下，甘肃省虽然做了一些工作，但情况没有明显改善。2017年由党中央、国务院有关部门组成中央督查组就此开展专项督查发现，从2013-2016年，甘肃省相关部门在政策落实、监督和问责等绩效生成环节上存在诸多问题，导致甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏问题依然突出[1]。由此可见，即便中央层面环保意愿强烈，甘肃省在履行职责、生成绩效的过程中并没有充分考虑生态保护和改善，未将治理生态脆弱性和发展整体绩效相结合，把追求生态绩效融入追求经济、政治、社会、文化等绩效当中，真正实现“五位一体”协同发展。鉴于此，我们不禁产生疑问，在西部地区“甘肃问题”仅是特例还是普遍存在的问题？其它西部地方政府在获取绩效的过程中到底是如何对待生态问题的，是否把改善生态脆弱性纳入了政府绩效范畴，妥善处理了改善生态脆弱性与其它政府绩效的关系？为了廓清这些问题，我们决定搜集经验数据，运用耦合协同评估模型，在构建生态脆弱性、政府绩效评估指标体系基础上计算西部整体的生态脆弱性与政府绩效两系统耦合协同度。

二、理论基础与研究设计

我国西部生态脆弱性先天不足，近年来恶化尤为严重。其主要原因是改革开放以来，地方政府为了提高落后的社会生产力，形成了“惟GDP”的绩效观，长期以牺牲环境保护为代价推动社会经济高速发展，导致生态系统与其它系统尤其是经济系统之间“不平衡不充分的发展”矛盾尤为突出。因此，为了有效应对经济发展与生态保护间矛盾，切实改善生态脆弱性问题，有必要从生态系统与其它系统之间的关系切入进行探讨。这也符合系统共生理论和协同理论的基本观点，世界上一切事物都共生在一个大系统中，它们之间相互影响、转化。想要解决单个系统的问题，不能局限于该系统本身[2]。遗憾的是，针对生态脆弱性问题，当前学术界较少从生态系统以外寻找答案。现有研究多局限于西部生态治理主体、职能、机构、政策制定与执行等内容，没有跳出“就生态谈生态”的牢笼。

生态问题的重要性和特殊性需要政府在生态领域发挥元治理主体作用。当前中国社会正处于转型的关键时期，现实中的生态问题普遍具有复杂性、多元性、无序性[3]，再加上其公共性和外部性特点，导致生态系统自身难以克服这些问题，需要借助人为的生态治理加以解决。生态治理是一个极为庞大复杂的工程。它不仅涉及生态系统本身，更涉及各种相关的社会关系，需要一个具备公共性的强有力的主体来主导。在现有多元生态主体中，只有政府才能担此角色。它作为公共权力的代理人和执行者，拥有强大的资源调度和社会动员优势，这种优势决定了政府面对复杂的生态问题时，具有在全社会范围内高效调动人力、财力以及物力资源的实力。相比之下，企业、社会组织以及个人等治理主体的能力较为分散，他们更多能解决生态问题中的“小气候”而无法承担整体层面的生态治理职责。与此同时，从政府的职能发展角度来看，随着我国改革开放的深入，政府财力、物力以及对社会治理的认识力逐渐提升，就职责功能而言，环境保护作为促进“人民幸福”的重要内容，将成为政府的一项基本公共服务职责。

在此背景下，地方政府在发展绩效、履行职责的过程中到底是如何对待生态脆弱性问题，是否实现了生态脆弱性与政府绩效的协同发展成为值得关注的焦点。实践中的生态治理问题不仅仅涉及生态环境本身，还涉及经济、政治等其他领域。因此，政府如何对待生态问题，不仅关乎在生态系统内部如何应对生态问题，更关乎在经济、政治、社会和文化等其他系统中如何对待与生态有关的问题。对于“五位一体”协同发展的政府而言，它在履行职责、发展绩效的过程中要正确处理人类社会与自然环境之间的关系，不能将生态治理简单视为解决生态问题本身，还要将它当作发展生产力、民生、文化等其他领域的重要手段，促进政治、经济、社会、文化绩效，换言之，政府不仅要重视生态保护和恢复，将生态改善作为整体绩效不可或缺的一部分，还要在政治、经济、社会、文化等领域的治理过程中重视并处理好与生态环境之间的关系，实现生态脆弱性与政府绩效的协同发展，否则不仅生态环境急剧恶化，还将进一步限制经济、政治等其他领域绩效发展[4]。

事实上，生态脆弱性与政府绩效是否协同从根本上反映了深层次的政府生态观与绩效观是否协同以及政府在绩效生成环节中是否存在问题。根据约翰·塞尔(J.R.Sealre)等人的新兴生态行为理论，在一个完整的生态治理过程中，涉及观念—(意向)行为—(实践)结果三个关键内容。其中，观念是指导行为并内化于行为的主观能动性，行为是观念作用于物质世界的转化过程，前者通过后者转化成了最终的生态结果。行为和结果共同构成了广义治理行动全过程[5]。从它们之间的互动关系来看(见图1)，观念对行动全过程有较强的渗透和控制作用；行为过程作为行为观念向结果转化的桥梁，一方面是渗透着行动者观念的具体体现，另一方面是导致结果的直接原因，具有现实中的改进意义；行为结果是观念和行为过程的具体转化，具有现实中的测量意义。若将政府履行职责视为一个完整的行动链条，生态脆弱性和政府绩效协同属于绩效结果范畴*即现实中的生态脆弱性和政府绩效是否在发展过程中相互促进、现状均佳。，该结果在深层次上反映了政府当前的绩效观*即政府在发展绩效的过程中是否合理对待生态保护。，并受绩效生成过程中的诸多关键因素——绩效使命、绩效职责及目标、绩效政策、绩效执行主体及其行为、绩效评估和问责等影响[6]。“五位一体”政府需要在三方面都满足生态与其它领域协同发展，其中结果的满足依赖于观念和行为过程。这要求政府为实现结果协同，不仅在观念上要形成与生态观协同的绩效观，即政府履行职责时要合理认知人类经济社会与自然生态环境之间的关系，使其产出和收益不以牺牲环境为代价，还要在行为阶段保证绩效生成过程每个环节都重视生态领域。由此可见，了解生态脆弱性与政府绩效协同情况不仅有利于认识当前西部该两系统现状和关系，还有助于明确西部政府绩效观是否实现了与生态观的协同，以及政府在追求绩效的关键环节中是否存在问题。其中前者是认识问题的基础环节，后者是解决问题的提高环节。

上文提及的“甘肃问题”使我们不禁担忧，当前大多数的西部地方政府是否如甘肃省一样，在发展政治、经济、社会、文化等绩效过程中依然忽视生态绩效，导致生态脆弱性问题依然严重。鉴于此，本文运用耦合协同模型，以西部生态脆弱类型为标准选取相关城市为样本，对西部整体生态脆弱性和政府绩效的协同度进行测量，以明确西部政府在履职过程中到底是如何对待生态脆弱性问题的，生态脆弱性系统与政府绩效系统是否实现了同步发展、相互促进的良性互动，政府绩效观是否实现了与生态观的有效协同。但这只是从测量意义上明确了当前西部生态脆弱性改善所面对的困境。若想真正提高二者协同度，最终改善西部生态脆弱性和政府整体绩效，还需进一步从改进意义上分析生态行为实施过程即生态绩效生成过程的关键要素，来寻找限制西部生态脆弱性与政府绩效有限协同的原因，将其作为改善协同结果的突破口，为优化西部生态脆弱性提供具体有效的政策工具。因此，本文的研究思路是：首先，搜集可靠的经验数据，运用实证测量工具——耦合协同模型，计算西部生态脆弱性系统与政府绩效系统的协同评估结果；其次，分析限制西部生态脆弱性系统与政府绩效协同的绩效生成关键要素，并基于关键要素存在的具体问题提出政策建议。如此一来，我们既评估了行为产生的结果和效果，也分析了促成结果的具体原因并提出了相应的改善措施，同时满足过程控制和结果控制，符合全面质量管理的核心思想。

图1 研究思路图

三、西部生态脆弱性与政府绩效耦合协同度模型构建

(一)评估原理

耦合评估模型由Sieber(1981)、廖重斌(1999)、Tolston(2014)等学者创建和不断完善，该模型遵循协同论和系统论的基本思想，在获得各系统评估结果基础上通过计算不同系统之间的耦合度和协同度，明确它们长期以来的互动关系与内在关联。其中耦合度是测量两个(及两个以上)系统的相互依赖程度。协同度是计算系统之间同步发展、相互促进的和谐程度[7-8]。就耦合度和协同度的测量意义而言，以两系统为例，如果它们耦合度越高，说明系统之间的依赖、影响程度越强；相反，耦合度越低，说明系统之间趋向于互不影响。在两系统高耦合的前提下，即对于相互依赖、影响的两系统而言，如果它们的协同度高，说明它们的发展步调一致，是相互促进、和谐共生的；反过来，如果协同度低，即它们的发展步调不一致，说明两个系统在发展过程中未能互相带动彼此共同进步、不够和谐。在两系统低耦合的前提下，系统协同度这一结果的实际测量意义较弱、参考性较差，即在这种情况下，无论其协同度高低，都较难直接说明系统间的促进程度。

计算耦合协同度包括指标体系构建和实证评估两个部分，依先后顺序涵盖以下步骤：首先，确定评估对象；其次，构建待评估系统的指标体系；第三，计算指标权重和综合序参量；第四，基于综合序参量得出系统间的耦合度和协同度。其中综合序参量是单个系统的现状评估结果。为区分指标体系构建和实证评估两个研究阶段，本文在第二部分介绍评估指标确立和评估计算模型，在第三部分详细介绍实证评估的主要内容，包括评估对象选择、数据撷取和基于评估模型的指标权重计算及耦合协同度计算等。

(二)评估指标

在实证测量之前，首先需要构建评估指标体系。本文的指标体系构建思路为，从待评估系统的基本内涵和要素出发，运用科学指标筛选方法，分别完成两系统指标从海量指标池到最终指标体系的筛选(如表1所示)。

具体来看，在生态脆弱性指标设置上，我们在学者Timmerman[9]、Linda[10]、乔青[11]等人提出的“敏感性—弹性—压力”模型基础上，根据生态脆弱性的四个构成要素——原生系统敏感性、受干扰程度、恢复能力以及偏离原有平衡状态程度，初步确定了以“生态脆弱性”为目标层，以“生态敏感性”、“生态弹性”、“生态压力”和“生态恢复”四个域为准则层的二级指标体系。进一步运用“隶属度—相关系数—变异系数”构成的指标筛选法，对包括231个具体指标的指标池层层过滤，得出36个四级指标。最终根据四级指标的聚类特点归纳三级指标。本文使用的指标筛选法由学者范柏乃[12]等人提出，后被广泛应用于评估研究中。其基本原理是通过依次确定指标所属集合、鉴别该集合内指标间相关性以及鉴别指标是否存在一致偏高或偏低的畸形状态，以全面分析指标的统计学特性，最终删除无效指标、重复指标和“变态”指标，构建较为科学合理的指标体系。其中隶属度分析和相关分析数据来源于单轮德尔菲法获得的权威专家主观打分数，变差系数分析主要针对客观指标，其数据来源于本文评估对象即西部45市的2013年截面数据，从统计年鉴、统计公报、政府工作报告等资料获取。

在政府绩效评估指标设置上，我们从政府绩效内涵出发，初步确立了以“政府绩效”为目标层，以“行政发展”、“经济发展”、“社会(文化)发展”、“生态发展”四个域为准则层的二级指标体系。然后在学者尚虎平曾运用数据挖掘技术得出的政府绩效评估指标体系基础上，进一步使用他在此指标体系中计算所得的“支持率”——体现指标重要程度的信息，筛选出支持率高的36个指标作为四级指标。与生态脆弱系统的处理方式一样，最后根据四级指标的聚类特点得出三级指标*尽管生态脆弱性系统的相关指标与政府绩效系统中的生态发展指标看似相似，它们在系统各自的理论内涵框架下的测量(使用)逻辑存在明显差异，因此其数理统计意义不同，在模型中发挥的作用不同，不会对最终的耦合协同结果造成偏差(不存在类似“共线性”问题)。具体来看，这些指标在生态脆弱性系统的测量逻辑是评价以政府、企业、社会组织以及个人构成的人类社会主体对生态环境的保护程度，以体现生态恢复性；在政府绩效系统的测量逻辑是评价在政府绩效观指导下，政府在生态领域履行职责获取的生态绩效，二者的测量意义不同。。

(三)评估模型

在建立了评估指标体系之余，笔者在已有学者研究基础上依照以下步骤形成了生态脆弱性与政府绩效耦合协同评估模型。模型的主要内容是计算两系统的指标权重、综合序参量和耦合协同度。

1.熵值法计算指标权重

熵值法是通过明确信息的效用价值即信息熵来确定指标权重的方法，其优势在于计算过程较为客观，增强了科学性，具体步骤如下。

(1)

(2)

(3)计算第j个指标下的i个样本值比重。

(3)

(4)计算第j项指标的熵值，以此判断指标的离散程度。指标的离散程度越大，对综合评价的影响越大。

(4)

(5)计算第j项指标的差异性系数gj，指标的信息效用价值取决于指标信息熵hj与1之间的差值，差值越大，指标越重要。

gj=1-hj

(5)

(6)计算指标熵权，以此在熵值基础上得出每个指标相应的权重。

(6)

表1 西部生态脆弱性与政府绩效评估指标体系

2.功效系数法计算指标得分

功效系数(函数)法是根据多目标规划原理，对每一项评价指标确定一个满意值和不允许值，以满意值为上限，以不允许值为下限，计算各指标实现满意值的程度，以此确定各指标分数，经过加权平均进行综合，得出被研究对象的最终结果。

(1)计算序参量功效函数。若Ui(i=1,2)是待评估系统的综合序参量；Xij(i=1,2,3…,m;j=1,2,3...,n)是第i个子系统的第j个指标(序参量)，体现指标达到目标的满意程度，即单个指标得分。Xij∈[0,1]，0为该指标最差得分，1为该指标最高得分，也即原始理想分值。αij、βij是系统序参量的上、下限值，功效函数xij计算公式为：

(7)

(2)计算综合序参量。该综合序参量即为指标综合得分，其中xij是各个指标序参量得分，λij是相应指标权重。

(8)

3.耦合度、协同度计算

参考协同学的基本原理，在已有结果基础上，耦合协同度的计算过程及其评价标准如下。

(1)计算耦合度。其原理是借鉴物理学的容量耦合概念以及容量耦合系数模型计算耦合度，以明确系统之间的依赖程度。其中C为耦合度，U1、U2分别为各系统综合序参量。

(9)

(2)计算协同度。其原理是借鉴协同学的基本理念计算协同度，以明确系统之间的同步或非同步发展的和谐程度。其中C为耦合度，D为协调度，T为综合协调指数，反映了系统间整体协同效应，一般T∈(0,1)以保证D∈(0,1)。U1、U2分别为系统综合序参量。a、b为待定参数，反映待测量两系统的重要程度，在此我们认为二者程度同等重要，取值均为0.5。耦合度和协调度的判断标准如表2、3所示。

(10)

表2 耦合度分级标准

表3 协同度分级标准

四、西部生态脆弱性与政府绩效耦合协同度实证测评

(一)评估对象

当前实证研究的对象多局限于北方农牧交错区、南方红壤丘陵山地、西南石漠化岩溶山地等重点生态脆弱区中的其中一个，较少有针对西部整体生态情况的研究。因此本文将西部整体纳入研究范畴，对其范围内的所有生态脆弱区域加以研究。在研究对象选择中，我们参考中国三级行政区划，确定了第二级“市(自治州、区)”作为抽样框，包括直辖市、副省级城市、地级市、自治州、地区等行政区域，然后在抽样框内进一步筛选构成最终样本集合的具体城市，保证评估对象既不过于宏观，又不过于微观。在具体城市选择上，依照地貌特点、温湿状况、区域差异和生态环境等自然地理特征，参考《全国生态脆弱区重点保护区域》、《全国生态功能区划》、各省市生态脆弱区划等权威资料，我们将每个省份的生态区分别对应到所属“市(自治州、区)”一级行政区域，选择其中一个城市作为待评估城市样本集合中的单个元素，不同生态区可对应同一城市。以内蒙古为例，根据官方规定，内蒙古有5个生态区(如表4所示)，我们在每个生态区内分别选择一个城市代表该生态区作为待测量对象，其中科尔沁沙地辽河上游生态区和阴山北麓——浑善达克沙地生态区共同对应赤峰市，确定该省的研究对象包含4个城市。最终本文筛选45个城市作为评估对象(见表4)。

(二)评估数据

本文的评估数据是西部生态脆弱性系统、政府绩效系统的各指标原始数据，用于计算指标权重、综合序参量、耦合协同度。笔者依据指标的不同特性(定性、定量)选择数据撷取方式。定性指标主要是公共服务满意度指标和主观生态指标，如“主要地质地貌类型脆弱度”，可通过问卷调查获取。在具体操作上，我们根据不同服务内容、不同生态特点设计五级量表，选择当地居民和政府工作人员填写，获得内外部顾客满意度，选择生态学、地理学相关专家填写，获取专业的生态程度划分。对定量指标而言，为保证数据完整性、时效性，我们选择2013-2016相关数据。数据来源为省市统计年鉴、所属省市统计公报、政府工作报告、环境公报以及当地统计局网站、气象局网站等。

(三)实证评估及结果

根据上文生态脆弱性与政府绩效耦合协同评估模型，我们在各指标原始数据基础上，首先得出了适用于研究对象的指标权重(如表1所示)，其次得出了西部整体和45个城市的系统间耦合度、协同度(如表4所示)。整体上，中国西部生态脆弱性与政府绩效的协同程度处于“高耦合度(0.998)、低协调度(0.692)”。从耦合协同模型反映的数据结构规律可知，在耦合度高的前提下，系统间高协同度需具备两个基本前提：其一是二者的综合序参量尽可能均处于整体程度的较高值，其二是二者的综合序参量之间差距尽可能较小，体现它们协同进步的正向步伐不仅速度较快，步调节奏也具有一致性。在本文中，西部整体的两系统序参量分别是0.450、0.511，处于中级程度，说明此两系统协同度低的原因是它们均处于整体较差值，且存在一定差距，其中生态脆弱性更差，一定程度反映了前文提及的“甘肃问题”并非特例。具体来看，中国西部生态脆弱性系统与政府绩效的耦合协同特点可归纳如下。

首先，“高耦合度、低协调度”显示了西部生态脆弱性与政府绩效之间存在高度相互依赖关系。西部生态脆弱性与政府绩效两系统耦合度的整体值为0.998，各市该值介于0.981-0.999，说明西部整体以及所有城市均处于“高度耦合”，即生态脆弱性和政府绩效之间有着强劲的互动关系。从数据上证明了生态脆弱系统和政府绩效系统背后所反映的政府生态观和绩效观之间相互影响、依赖程度高，体现为“你中有我、我中有你”相辅相成的嵌套关系。这意味着，一个注重生态文明建设的绩效政府，必须将其生态观与绩效观相互融合，实现二者的和谐共促，最终有利于自然——社会系统的长远发展和统筹协调。

第二，“高耦合度、低协调度”显示了西部生态脆弱性与政府绩效之间相互促进的和谐程度较低。西部生态脆弱性与政府绩效两系统协同度的整体值为0.692，各市该值介于0.551-0.794，说明除了个别省的小部分城市处于“中度协调”，西部整体、大部分城市仅处于“初级协调”，即生态脆弱性和政府绩效之间互相促进的协同程度低。从数据上证明了西部大部分地方政府的生态观和绩效观相互促进的和谐程度仅处于“及格线”附近，当前政府的绩效观是非生态的，不仅在发展政治、经济、社会、文化绩效时没有将解决生态脆弱性考虑在内，在解决生态脆弱性问题时也未能处理好与政治、经济、社会、文化绩效的关系。

第三，政府两观不够协同使得西部生态脆弱性处于“及格线”以下，体现为“先天条件欠佳，后天营养不足”。除了个别省的小部分城市处于“重度脆弱”，西部整体、大部分城市的生态脆弱性处于“中度脆弱”，均在满分值的60%以下，从数据上验证了在政府两观的有限协同下，当前西部生态脆弱性较为严重的客观现实。具体来看，西部整体和各市在“生态敏感性”、“生态弹性”、“生态压力”、“生态恢复”四个领域的结果呈现出较强的一致性。其中生态敏感程度和生态压力相对适中，生态弹性和生态恢复能力相对较差，这表示西部生态环境不仅先天基础不高、外界干扰较强，其自身抵抗干扰能力和后天外界施以“援助”应对干扰能力都较差。

表4 西部生态脆弱性与政府绩效的耦合协同度

注：1、★★★★☆表示高水平耦合阶段。2、●●■○○表示勉强失调，●●●○○表示初级协调，●●●■○表示中级协调。3、指标进行了正则化处理，计算结果越高、程度越好。

第四，政府两观不够协同使得当前西部政府绩效处于“及格线”左右，体现为过度追求经济绩效，忽视生态绩效。除了重庆市政府绩效高于及格线、个别城市政府绩效远低于及格线，西部整体和大部分城市的政府绩效徘徊在满分值的60%上下，从数据上说明了尽管政府绩效水平总体上较生态脆弱程度好，却依然有很大的上升空间。具体来看，西部整体和各市在“行政发展”、“经济发展”、“社会(文化)发展”、“生态发展”四个领域的结果具有较强的一致性。经济绩效“形势大好”，行政绩效紧跟其后，社会绩效努力爬坡，生态绩效缓慢上路的趋势，显示了在“发展才是硬道理”下，西部政府依然以经济绩效为主要任务，忽视生态治理。

五、限制西部生态脆弱性与政府绩效协同的绩效生成关键要素分析

上文评估结果显示了西部生态脆弱性和政府绩效两系统间的有限协同，为进一步明确限制该结果的深层原因，还需分析政府在实施绩效行为过程中的关键要素。从本文实证结果可知，在常规治理和运动治理相互转化的连续谱系中[13]，由于缺乏动力机制，西部政府几乎在绩效生成过程中的每个关键要素上都存在直接或间接制约两系统协同的问题，最终阻碍了西部生态脆弱性治理和整体绩效发展。

(一)狭隘化的绩效合法性使得地方政府形成了忽视生态治理的扭曲责任感和使命感，限制了政府的两系统协同

从委托——代理理论来看，由于中央政府和西部政府的合法性内容不同，导致了生态责任和使命上的央地差异。就中国政府整体而言，其作为人民授权的代理人，在合法性选择上需要以“人民的幸福”为根本出发点。因此中央政府的责任和使命是维护国家机构与社会整体有序发展[14]。囿于改革开放初期的社会矛盾，中央政府和地方政府形成了以经济绩效为主的合法性基础。随着改革深入，社会矛盾开始转变，其中“不平衡不充分的发展之间的矛盾”也包括经济飞速发展和生态急剧恶化之间的矛盾。因此党中央和国务院自上而下提出了生态文明建设和“五位一体”的总体布局，意味着中央政府层面更新了绩效合法性内容，将生态绩效纳入其中，并加强相应的生态责任和使命。然而政府并非“铁板一块”，相对于中央政府，地方政府不仅是人民授权的公共权力代理人，也是其上级政府授权的地方代理人。这种与中央不同的权力来源使得地方政府的绩效合法性不仅考虑人民需求、对外负责，还得考虑上级意志、对上负责。地方政府受具有“经济人”和“政治人”双重特性的地方官员的掌控，在实践中更倾向于以上级意志确定其绩效合法性内容。在激励和约束制度未变的情况下，尽管近年来中央在锦标赛中加入了“绿色”绩效评估，地方间绩效比拼依然以经济绩效为基础[15]，缺乏改善和保护生态的动机、责任与使命感，表现为政府的两观协同性不足。

(二)西部政府在绩效目标设置上过度重视泛经济化的“整体显绩”和“生态显绩”

地方政府实施绩效主要依赖于以目标责任制为主的政权实践方式。在生态目标设置上，如果能合理设置其具体内容和比例，有助于实现政府的两观协同。然而从当前情况来看，地方政府过度重视“整体显绩”和“生态显绩”，它们的共同特点是泛经济化，而非真正体现需要解决的生态脆弱问题，导致西部在绩效目标上过多设置了经济目标等能使西部政府在地方竞争中轻易胜出的“显绩”[15]，忽视经济与生态等领域之间的协调性。从西部有限的生态目标来看，它们更多是市场经济要求的、公民强烈诉求的、上级强烈重视的目标，如以“一票否决”为代表的生态惩罚性指标。这些目标的共性是地方政府迫于上级或外部压力不得不完成的，或是使它们在同级地方政府竞争中容易胜出的，常以运动式治理而非长效治理的方式存在。此外，还存在一些技术性问题导致的目标内容不合理设置，包括避重就轻、模糊处理、简化处理、不合理“加码”等，为后续环节中的政策“缝隙”、执行“失范”埋下了伏笔。究其原因，之所以出现不合理的目标设置，是因为在当前阶段，经济绩效仍然是决定西部政府及其官员利益的关键因素。

(三)西部政府在绩效政策制定上存在不同程度的政策分离问题

绩效政策作为西部政府履行职能的依据，应该通过政策协调实现两系统协同。这种协调不仅应存在于生态政策制定之间，还应体现在生态政策与其他政策制定间。通过将多个复杂的公共问题纳入同一个政策网络中，消弭不必要的政策交叉(重复)或政策分离(冲突)，实现帕累托最优和降低运行成本[16]。然而，本文的“生态政策完备性”等指标结果显示，在碎片化的决策体制以及现有的绩效目标下，地方政府在绩效政策的设置上存在不同程度的政策分离和不协同，严重阻碍了政府生态绩效和其他绩效的相互兼容和促进。具体来看，这种不协同首先体现在生态政策与其他政策的关系上。西部政府目前依然将常规治理的优先次序和资源配置聚焦于以经济发展为主的非生态领域上，而这些领域内的相关政策至今还没有与生态保护有机结合。其次还体现在生态政策内部。在有限的生态政策中，生态评估、认证、开发、补偿、审计等诸多领域的政策缺乏整体架构，导致它们存在相互冲突甚至矛盾的问题。

(四)西部政府内部不同绩效主体之间的协作不足，导致生态领域的“治理消解行政”

除了政策制定层面的不协同，生态绩效目标和政策执行层面的“失范”也限制了政府的两系统协同。这些失范行为除了与绩效生成过程前端的绩效责任与使命、绩效目标与政策不尽合理有关，更与执行政策的绩效主体行为有关。在“独角戏”式直控型环境体制下，生态绩效目标和政策的执行主要依靠不同层级的政府内部主体，包括上下级政府和部门间、同级政府间、同级政府不同部门间以及环保部门不同机构间的关系。这些主体在不同利益目标驱使下形成了执行过程中的一系列“选择性”和“策略性”等偏差行为，导致生态政策在执行过程中的“治理消解行政”。具体来看，在上下级政府间关系中，下级因直接面对基层群众，时常主动或被动从群众需求出发治理生态问题，而地方上级为了保证整体的经济发展程度，要求下级注重经济显绩，在此矛盾下，下级不得不迎合上级改变策略。在同级政府间，政府秉持着“竞争到底”的利益博弈原则，在执行过程中集中一切资源优先解决上级看重的、临地领跑的以及流动性和外部性较低的项目，而非以治理生态问题为初衷。在不同部门间，地方环保部门在“块块”结构的属地管理制约下处于弱势地位，导致它们在实际工作中有心无力。在同属环保部门的不同机构间，职权层面的政策和目标设置不完善导致了机构重复设置、职能错位等体制性障碍，使它们在执法过程中出现执行“走样”。

(五)西部政府生态绩效评估和问责机制存在技术和制度弊端，导致其激励与约束效力失灵，未在监管层面发挥有效作用

政府生态治理的有效性依赖于贯穿此过程的有效监管工具，即全过程生态绩效评估与问责。全过程政绩评估与问责通过其激励与约束效力发挥作用。如果这种效力有助于西部政府在发展绩效的过程中重视生态改善，将有利于促进西部生态脆弱性与政府绩效协同。根据“生态政府绩效评估重视度”等指标结果可知，近年来，西部政府愈发重视生态绩效评估，围绕一系列环保指标设置了生态评估制度，在一定程度上起到了改善生态的积极作用。然而，这种积极作用极为有限，即便是那些看起来形式“规范”、内容“达标”的绩评方式，也没有发挥其应有的作用与效果。这一方面源于生态绩效评估作为技术治理的重要手段，存在其自身的技术缺陷，如评估者以“拍脑袋”方式确定生态指标导致的指标内容不合理、权重过小等问题；另一方面源于评估制度的深层逻辑与评估激励、约束效力兼容性不足，即评估主体作为评估客体的利益共同体，主导评估过程和结果，导致约束效力陡降，与此同时，评估客体面对的绩效任务过重，超出了科学的合理范围，导致激励效力陡降。在此基础上，“连带制度”和“关笼子”式考核结果使用也失去了其应有的问责效果，进一步阻碍了评估效力。

六、突破西部生态脆弱性与政府绩效有限协同的路径

西部生态脆弱性与政府绩效有限协同结果受制于绩效生成过程的关键要素，想要提高二者协同度，以改善生态脆弱性，进而提高政府整体绩效，还须从这些关键要素入手。在实践中，这些关键要素依靠以目标管理责任制为主的行政职责履行制度发挥作用[17]：各级政府在现有组织架构下，选择不同目标的实施主体，以目标导向作为职责使命，以绩效目标为职责清单，以绩效政策为责任落实依据开展日常工作，上级政府对照绩效目标的完成情况评估、问责下级政府。因此，突破西部生态脆弱性与政府绩效有限协同的可操作路径还需从优化目标责任制和生态组织结构入手，以强化绩效实施主体追求生态绩效的动机和实现路径。

首先，施行生态导向目标责任制，强化各级政府的生态使命和职责。多年来，中国政府实施经济型目标责任制。生态目标责任制仅是针对个别生态部门的专项评估制度，缺乏足够的约束和激励效力。为解决生态问题，有必要转变现有政府目标责任制为生态型，即以生态导向为前提，制定相关绩效目标和政策。在绩效目标设置上，加强生态绩效目标的比例，并制定生态绿色型经济、政治等协同性目标，如以“绿色GDP”代替“GDP”，化生态“潜绩”为“显绩”。在绩效政策制定上，以发展“生态政府”为前提，处理好生态保护与经济、政治等发展之间的关系，制定协同政策，实现生态现代化理论所强调的“通过政策推动的技术革新和市场机制，促进工业生产率的提高和经济结构的升级，取得经济发展和环境改善的双赢结果”[18]。

其次，完善“结构性协同机制”和“程序性协同机制”，加强绩效主体之间的有效协作。前者指建立协同的组织机构作为绩效主体协作的组织基础，后者指针对协作需要的程序和步骤制定协同制度，以供这些主体共同议事、交流信息、控制监督等[19]，使他们成为利益共同体，并在完成工作的每道工序上都有协作、沟通的制度基础。事实上，十八大以来，西部个别地区也尝试性地建立了类似的协同机构和相关制度，如环保生态联席工作机构和制度，然而这些机构和制度更多是紧急情况下的运动式治理产物，在常规治理中效果甚微。未来可依照2018年新一轮党和政府机构改革的思路，推进地方政府机构改革，合并生态类部门和职责为新的常设机构“自然资源与环境保护局”，增强其行政地位并制定针对不同部门的协作制度，以避免部门职能交叉问题。

最后，通过数字治理、第三方评估等方式克服生态绩效评估制度的缺陷，从技术治理角度增强生态激励和约束效力。首先，在评估主体上，采用吸纳外部专家的政府系统内部评估及外部第三方评估相结合的方式，加强评估主体的中立性。并由权力机关负责监督评估主体的评估行为，保证权力机构的监督作用，规避评估过程中出现的腐败寻租问题。其次，在评估内容上，依照绩效目标合理设置因地制宜的生态及跨领域协同性指标，既保证评估差异性又满足评比公正性；合理量化定性指标，尽可能避免信息模糊导致的评估误差；慎用“一票否决”的强约束措施，防止因绩效目标不当或评估方法不当形成的激励层面的目标替代，诱发评估客体的不良非正式行为。再次，在评估方法上，提高评估主体的专业技能，使用主客观评估法增强评估指标设置、权重及结果计算的规范性，尽量克服因“拍脑袋”等方式造成的技术型评估偏差。第四，在绩效信息上，采用数字治理方式，要求评估客体在政务数据信息系统中实时上传绩效信息，辅以阶段性抽查以杜绝篡改数据等不良行为。最后，在绩效结果使用上，设置合理的生态绩效问责制度，结合过程评估和结果评估结果，奖罚分明；严格落实生态环境损害责任终身追究制，从问责角度倒逼绩效主体重视生态职责。