刘琳

政策的着眼点更多落在基础民生项目、基础生活成本的扣除上。

步入10月，我国个人所得税的征缴进入新阶段。按照新修订的个人所得税法，10月1日起先行实施将起征点由3500元提高到5000元和税率调整。财政部副部长程丽华近日表示，此举将使个人所得税的纳税人占城镇就业人员的比例由44%降至15%。

更多的减税礼包还在后面。个人所得税法的修订设立了子女教育、继续教育、大病医疗、普通住房贷款利息、住房租金、赡养老人支出等6个专项附加扣除项目。这些扣除项目均与个人生活密切相关，可谓增加居民收入、促进消费需求的又一实锤政策。按照既定时间表，专项附加扣除范围和标准在向社会公开征求意见后，将于明年1月1日起实施。

“随着专项附加扣除政策的推出，我国个人所得税调节收入分配的功能将会不断增强，调节效果也将日益显著。”中央财经大学税收与公共政策研究中心主任汪昊说。

据《财经国家周刊》记者了解，目前个人所得税6个专项附加扣除项目的具体政策正在研究制订，其中各扣除项目都涵盖哪些具体内容、可以享受各扣除项目的人群范围如何确定，以及专项附加扣除标准的划定，是相关政策的考量重点。

保基本、有区分

据记者了解，保基本、有区分，或将成为附加扣除项目设定具体范围和标准的一大原则。

一位近期参加财政部门征求个税改革方案研讨会的人士对记者说，个税改革的初心就是完善收入分配功能、缩小贫富差距，通过专项附加扣除改革，充分体现出政策对老百姓最为关心及主要生活成本的关注。

“所以政策的一大目标是通过增加专项附加扣除，覆盖纳税人基本生计扣除以外的主要生活成本，也就是5000元起征点以外还有哪些主要生活成本，从而全面降低中低收入者的税收负担。”这位人士说，政策的着眼点更多落在基础民生项目、基础生活成本的扣除上。

这样的政策思路将在具体扣除项目的政策制定上有不同体现。比如，并非所有背负住房贷款利息的个税纳税人，都可以享受住房贷款利息税前扣除。

9月6日的国务院常务会议提到住房贷款利息扣除时，使用了“普通住房”一词。“这说明未来房贷利息的税前扣除，主要针对的是降低基本住房成本，而改善型住房、投资性购房产生的贷款利息，可能还不是现阶段政策需要普遍考虑的对象。”中国社会科学院财经战略研究院副研究员蒋震说。

如何界定“普通住房”？根据国家规定的普通住房认定标准，需满足三个条件：住宅小区建筑容积率在1.0（含）以上、单套建筑面积在140平方米（含）以下，并参考其实际成交价格确定，以及实际成交价格原则上应当低于按本通知确定的所在区域住房平均交易单价或套总价的1.2倍。

“这种有区别的扣除政策，也符合国际惯例。”上述参与研讨会的人士说。按照发达国家的惯例，房贷利息抵扣要么存在首套房的限制，要么有贷款上限的限制，抵扣力度有限。

再比如，在扣除项目的具体内容上，可能也将有细致区分。以子女教育为例，研讨各方更倾向于将学前教育和学历教育作为扣除范围的一个限定。“义务教育阶段，目前仍会产生一些由家庭負担的费用，比如一些学校的伙食费。高中教育和大学教育作为越来越普及的学历教育，也可考虑纳入扣除范畴。”蒋震说。

“但课外教育不应纳入。”上述参与研讨会的人士说，课外教育和改善、投资性住房相似，属于更高层次消费，而且不同家庭消费能力差别很大，如果对于这些支出也给予税收政策的照顾，那么对于中低收入者是一种不公平。

此外，多位专家对记者表示，对于住房租金支出、赡养老人支出等项目，在人群中也存在较大区别。比如合租普通住房和租住豪华住房，虽然都产生住房租金支出，但消费层次显然不同；赡养老人支出列为税前扣除项目，是为了进一步保障老人基本生活和消费，老人本身是否领取养老金、养老金额度、子女数量、子女是否真实履行了赡养义务等因素，都会对老人的生活水平构成影响。

“但这些因素如果通通考虑，筛别执行起来是一项较为复杂的工程，具有这两项支出的人群基数十分庞大，信息量过于繁杂，对政策的尽快落地可能会有影响。”蒋震说。因此他建议，考虑到赡养老人是每个公民的义务，对于赡养老人支出项目，对具有赡养义务的个税纳税人可以制定统一的扣除标准。

据记者了解，对于住房租金支出、大病医疗支出和继续教育支出，研讨各方更倾向于根据实际发生情况，通过提供消费单据的形式获得扣除资格，也就是采取申报即认可的做法。

定额扣除的考虑

8月31日的十三届全国人大常委会第五次会议新闻发布会上，财政部副部长程丽华表示，初步考虑对专项附加扣除设置一定限额或定额标准，既要保障纳税人方便纳税，相关支出得到合理扣除，又要体现政策公平，能够使广大纳税人实实在在地享受到减税的红利。

“各项附加扣除，到底扣多少，考虑设定一个定额，一方面是为了公平起见，另一方面也是从实际可操作的角度出发。”中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任张斌说，按实际支出发生额来扣除所产生的工作量，目前的信息统计工作可能还无法承担。

各项附加扣除的定额标准应参照哪些指标、如何设定？这是目前政策设计上考虑的另一类关键问题。

9月6日的国务院常务会议指出，确保扣除后的应纳税收入起点明显高于5000元，进一步减轻群众税收负担，增加居民实际收入、增强消费能力。

目前，专项附加扣除的标准是否应该全国统一，尚有不同意见。8月29日，十三届全国人大常委会第五次会议分组审议个人所得税法修正案草案，郭雷委员提出，对专项附加扣除最好能考虑我国现阶段发展不平衡、不充分的社会主要矛盾，根据不同地区生活水平、抚养赡养水平、居住城市水平，制定相应的标准，并且明确路径和条件。

而张斌认为，个人所得税是全国统一征收，因此专项附加扣除标准也应在全国范围内统一，“这不仅有更强的可操作性，也有利于促进各区域间的平衡发展，对那些跨区域流动性较强的劳动者，以及那些居住地、工作地和户籍不在一地的劳动者而言，也有利于他们待遇的公平和稳定。”张斌说。

虽然在区域间是否进行调节尚未可知，但在时间纵轴上，扣除标准将动态调整已成共识。国务院总理李克强在9月6日召开的国务院常务会议上提出，专项扣除方案出台后不会“固定死”，而会随着今后经济社会发展和人民生活水平提高作动态调整。

对于各项附加扣除的标准设定应参考哪些指标、设定在什么水平，多位专家对记者表示，可参照相应项目的全国人均支出或当地人均支出。以普通住房贷款利息支出或住房租金支出为例，如果选择全国统一的税前扣除标准，那么可以参照国家统计局发布的全国人均居住消费支出等数据，这样的参照方法，也有利于对扣除水平进行动态调整。

如何信息共享

获得并处理大量的个人及家庭信息，从而高效精准地落实专项附加扣除政策，这是本次个税改革在实操层面的一大挑战。

国家税务总局总审计师刘丽坚近日表示，在这次个税改革中，税务部门将与多部门实现第三方信息共享，核对申报信息的真实准确性，最大限度地减少纳税人提供证明材料，“让信息多跑网路，让纳税人少跑马路。”

实现这一目标，税务系统可能还要做不少工作。张斌表示，目前无论是税务系统内部，还是税务、银行、民政等各个部门之间，都在建立服务于本部门的信息系统，本地区、本部门一般只关注自身的职能，很少从征管全局的角度来思考数据信息管理，因此容易形成“信息孤岛”。

“即使税务机关努力推动各部门之间的数据共享，但受制于部门职能分工，还是会出现缺乏法律基础的尴尬，或者共享内容不全面、不及时等问题。”张斌说。

蒋震认为，从其他国家经验来看，一个共性就是税务机关与其他监管部门之间的信息共享非常充分，形成了全方位的数据信息监控体系。比如意大利在首都罗马设立了税务大数据处理中心，由 16 个子系统共同组成，这些系统以纳税人代码为基础紧密联系，信息交换效率非常高，实现对各个部门数据的实时信息汇总与分析。

如何将分散的数据信息转为系统集成？一位接近财政部的人士对记者说，首先就是数据采集、汇总、存储和分析的标准化。比如过去“五险一金”征缴的工资基础因地而异、因单位而异，那么建立在这个基础上采集的数据也不够标准。伴随着国地税机构合并改革，未来税务系统内的数据标准化也会日趋完善。

同时，还要力促有效提升数据信息的连通性。蒋震表示，未来可能以个人所得税征管体系为基础，將税务登记信息、国民经济统计、公安人口数据、住建房产数据、民政婚姻数据、金融机构交易数据，以及淘宝、京东等相关市场平台的交易数据融合，实现各个部门数据在个人征管系统的“大连通、大集成”，为国家治理提供抓手。