丁生党　唐霄

摘要：地下空间规划条件是所有地下空间项目开发的基础，是理顺地下空间开发过程和进行产权确认的首要条件。文章通过分析现状地下空间规划条件缺失的现象和原因，提出地下空间规划条件需要包含的关键要素以及加强规划条件作用的积极措施，以提高政府行政许可的严肃性和地下空间开发利用的积极性。

关键词：城市；地下空间；规划、设计；分析

城市地下空间的开发利用已成为解决当前城市发展空间问题的一个高效途径。我国很多城市已经开展大量的地下空间建设，但整体地下空间发展起步较晚，目前与地下空间开发利用相配套的体制机制仍然处于探索阶段。特别是在实际操作阶段，政府部门已有的相关建设管理或行政许可的程序并没有专门面向或考虑地下空间的管理要求，地下空间项目在报建程序上仍参照地面项目。然而，地下空间有其复杂性和特殊性，虽然国内有不少学者开展了对地下空间控制性详细规划的研究，对地下空间控规的编制内容、指标类型等方面都有总结，但是多停留在理论研究阶段。通过对项目实际建设过程的分析发现，规划条件在目前的地下空间开发过程中处于缺失或不足的状态。对于这种状态，不少地方政府对地下空间开发采用“一事一议”的解决方式，但在即将到来的大规模地下空间开发形势下将力不从心。

一、地下空间规划条件缺失的现状

《中华人民共和国城乡规划法》明确指出，“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”因此，规划条件是所有项目建设开始的必要条件。从目前项目开展建设的整个过程看，项目在规划、立项、取得土地、方案设计、规划审批、工程建设、竣工验收和产权办理等各阶段都需递交相关文件进行行政审批，同时获得的许可文件也成为下一阶段要求递交的文件。2005年1月深圳市车公庙丰盛町地下阳光街成为我国首个地下空间公开挂牌出让案例。之后，我国不少城市先后有地下空间成功挂牌出让。我国未来将有更多城市迈入地下空间开发利用高峰。然而，从目前各城市地下空间公开出让、建设和确权的实践看，地下空间的建设仍缺乏支撑，大部分地下空间的开发是地面开发的附属，两者属于同一项目。另外，有少量单建的地下空间项目，开发建设的报建审批程序也都按照地面项目的报建审批程序进行操作。虽然单建的地下空间项目比较少，但是由于地下空间项目的特殊性和没有明确的依据，遇到程序上的问题常采用“一事一议”的解决方法，增加了行政管理者决策的难度和强化了自由裁量权，并且这种方式在地下空间大规模开发的形势下也显得捉襟见肘。

二、地下空间规划条件缺失的原因

（一）缺乏规划支撑

一是地下空间规划体系尚不完善，缺乏可操作的控规，无法提出明確的规划条件。在控规图则中将用地规划指标（面积、深度、功能等）和设计要求予以明确，成为规划条件的主要内容。但目前地下空间控规编制仍存在很多的不足。首先，地下空间控规编制的速度赶不上地下空间建设的速度。我国城市中心区的开发早在20世纪90年代就开始，而各大城市地下空间控规编制于2005年后才开始，不少城市已认识到前期地下空间控规的缺乏，开始对地下空间进行第二次开发，如杭州市的武林广场地区。其次，已有地下空间控规编制无指导性规定，标准不一，深度不足。二是缺少地下空间专项设施规划。地下空间专项设施特别是地下交通设施，如地下道路、地下社会停车场和地下过街道等的规划基本合并在地面相应的专项规划中，没有进行专门论证，在地下空间控规中也无法对其进行深化，规划深度没有到达可以划定用地红线和规划指标的深度，缺乏可操作性。

（二）地下空间功能与规模

明确地下空间各层功能及相应建筑面积，如果需要配建公共设施，需明确规定，如人防地下室所在的层、建筑面积、平时功能和战时功能，公共通道的方向、宽度和开放时间，以及其他公共服务设施的配建要求。

三、加强地下空间规划设计的措施

（一）加强地下空间规划条件的技术标准支撑

进一步研究和补充各城市控规编制的技术管理规定中有关地下空间控制的具体内容，除了目前已有的地下建筑的后退距离标准，还应增加地下空间功能使用兼容性、地下空间开发强度控制引导、地下建筑/构筑物按不同功能的具体后退要求、地下建筑层高下限、停车泊位人地率要求、公共连通道最小净高和净宽、采光、通风等引导要求。这部分内容将为地下空间控规指标的提出提供指导。

（二）规范地方规章中地下空间规划条件的内容和形式

在有关地下空间的地方规章当中，应细化地下空间规划条件的组成内容，规范地下空间规划条件的表达要求，同时明确其在整个开发过程中的作用和提交要求。

（三）加快地下空间控规编制

进一步加快地下空间控规编制，方能指导地下空间的建设。在地下空间控规中，必须要有符合上述规划条件要求的指标，以形成切实可用的地下空间规划条件，并进一步理顺地下空间项目的建设确权过程。

四、结语：

根据现有法律，出让项目的规划条件必须在获得土地之前明确。因此，对于出让的地下空间项目，需在出让之前依据控规明确地下空间规划条件。考虑到规划编制滞后于实际需求的现象，也可以以选址论证报告或可行性报告的形式进行明确。对于特殊的项目，主要是地下道路、轨道交通或市政管线（综合管廊）等，无法在规划阶段明确具体位置的，且不是经营性质的，可以在完成设计之后明确地下用地范围，即使不确权，也需要进行登记，并录入地下空间数据库，避免在将来进一步开发利用地下空间时产生矛盾。