付征南

1948年4月21日，在与参谋长联席会议举行闭门会谈一个月之后，时任国防部长的福莱斯特在佛罗里达州的基韦斯特签署了一份题为《武装部队及联合参谋部职能》的备忘录。当时，国防部正在努力解决三项重大内部问题：一是组建空军，使其正式成为一个独立军种；二是在核时代对威慑与作战职责进行切分；三是确定海军陆战队和陆军在常规力量投送任务方面的任务分工。

当时苏联已经开始加强对东欧的控制，还加强了对柏林的封锁，两个月之后直接引发了柏林空投行动。大约一年后，苏联于1949年4月成功进行了核试爆，美国由此丧失了核垄断地位。两年之后，在基韦斯特会议参与者毫不知情的情况下，美国又在朝鲜半岛卷入了一场大规模战争。

如今，美国国防部正在面临一系列更为广泛的威胁、机遇，以及预料之中的不确定性因素。美军在阿富汗和伊拉克经历了一场历时十年的持久军事行动之后，又要面临一系列全球性的安全挑战。在欧洲，东山再起的俄罗斯对周边邻国日益咄咄逼人。在中东，随着外部势力的大量涌入，叙利亚内战正变得日趋激烈，伊拉克局势依旧动荡不安，伊朗持续扩充弹道导弹数量，寻求核武能力。

在中亚，阿富汗的安全形势依然十分脆弱，有可能在美军撤离之后持续恶化。在东亚，反复无常、拥有核武的朝鲜依然穷兵黩武、寻衅生事，而中国也不断追求实力提升。伊斯兰激进主义威胁已从中东和中亚扩散到了非洲。与此同时，美国传统军事优势正随着一系列破坏性技术的成熟和发展而逐步下滑，其中最为显著的就是“反进入/区域拒止”能力。国防部也必须要认清趋势，太空和网络空间两大新兴领域已呈现出了战争苗头。

美国要重新调整武装部队的使命与任务，从而更好地应对这些多样化挑战，并在未来数十年继续保持美国的军事优势。此外，美国也要对1986年《戈德华特-尼科尔斯国防部重组法》和当前《联合司令部计划》所构建的联合参谋部模式进行调整。

尽管这个议题已超出此次听证会的范畴，但是我认为它与今天听证会的主题密切相关。下面我将主要围绕三大需要变革的领域展开叙述：一是探讨太空、网络和特种作战领域组建全新军种的可能性；二是需要强化军种的独特作用；三是提出“竞争性联合”的新概念，鼓励各军种展开良性的内部和外部竞争，从而促进创新。

组建全新军种

一戰之后，尽管很少有人认为空中力量应当成为一个独立军种，但到了二战结束时，支持组建空军部的呼声已经非常强烈了。如今，与空中力量相比，网络和太空部队只有在未来战争才有用武之地。迄今为止，网络和太空战能力尚未经受过高强度作战行动的考验。美国国家安全界的主流观点已由是否组建独立的网络军种和太空军种，转到究竟何时采取行动付诸实践。与此同时，尽管美国特种作战司令部业已成立，并通过过去十年的作战行动反复证明了自身作用，已成为国防部全球反恐行动的先锋，但是美国现在或许是时候继续强化其成功地位，将其全面升格为一支独立军种了。

组建全新的网络军种

如今，网络空间已成为美军重要的作战领域，它与空中、海洋、陆地和太空领域相似，但又独一无二、与众不同。与其它作战领域不同的是，这一领域既包括物理要素，如通信基础设施和计算机网络，也包括空中和太空传播的电磁辐射信号，以及由计算机代码和数据处理程序构成的虚拟世界。

从文化角度来看，这一领域同样与其他军种存在明显差异，也需要不同类型的作战人员。鉴于这些差异以及自身地位作用的不断提升，网络作战应成为武装部队的一个独立分支，从而招募、组织、训练、装备和保留相应的技术人才，优先拨付和管理财政资源，同时发展网络领域相关的作战概念和条令。

尽管美国实体遭受的大多数网络攻击，主要是受间谍窃密或贪念利欲驱动，但是如今也已出现了针对关键基础设施而进行蓄意破坏行动。中国、俄罗斯以及其他潜在对手已专门组建了网络部队，并频繁撰写网络武器使用方面的相关文章。例如，过去十年，中国人民解放军在总参谋部第四部培养了综合性的计算机网络攻击能力。

迄今为止，尽管中国大多数网络活动主要聚焦于情报搜集领域，但也已展现出了高端网络渗透和漏洞利用能力。中国的各类行为体也极有可能在美国国防部系统留下了恶意代码。按照中国人民解放军的作战理论，一旦爆发战争，中国军队很有可能针对美国及其盟国的C4ISR和后勤保障体系发动网络攻击。

2010年，美国国防部组建了网络司令部，又于2013年开始启用网络任务部队。该部队由国家任务分队、作战任务分队和网络防护分队组成，所有人员均来自各军种。此外，每个军种都保留自己的网络部队，这些部队技术上隶属于网络司令部，但仍接受各自军种指挥链的管控。可惜这种模式存在诸多弊端，不仅包括重复性建设，而且网络作战岗位每2-3年的人员轮换机制，也导致相关工作缺乏延续性。一支致力于网络作战行动的独立军种，会提供诸多潜在好处：

一是统一指挥；二是颁布实施通用的网络和信息技术标准；三是量身定制招募标准（如放宽体能和穿着/仪态要求）、训练计划和人才保留策略；四是专门的职业路径规划，从而为逐步培养技术娴熟、作战经验丰富的专业人才创造有利条件；五是制定有别于所属军种文化的网络作战概念和条令；六是集中优化管理网络人力和财政资源。

然而当前组建网络军种仍存在一些潜在的风险。首先，现有军种在一个初始形成的作战领域，为相关任务而展开竞争，或许会更有利于促进创新。其次，推迟组建网络军种的决定，可能会让网络司令部拥有充分的时间，从而为未来组建网络军种、培养大量技术人才、培育网络作战文化，奠定坚实的制度基础。第三，美国按照当前模式，就可从庞大的人才库，发现和抽调网络作战人才。新的网络军种能否从现有军种、政府机构和商业部门招募足够的人才，却是个问题。

也有人认为，建立一个类似于特种作战司令部的联合职能作战司令部，可能会比组建一个新的网络军种更有意义。然而，特种作战司令部的职能跨越多个作战领域，但是网络司令部的任务只聚焦在一个领域，也就是网络空间。因此，特种作战司令部必须要具备所有军种的核心能力，才能在陆地、海洋、空中和太空领域遂行相关作战任务，但是网络司令部“无须具备五大军种的任何核心能力，而事实上，网络领域要求的核心能力，恰恰是其它军种欠缺的空白。”

组建全新的太空军种

尽管每个军种都拥有自己的太空专业人才，但是大多数太空专家主要集中在空军。可本质上看，太空作战却与空中作战截然不同。前者要遵循太空动力学定律，而后者则须遵从空气动力学定律。太空作战必须要有专业化的技能设置、训练、装备、作战概念和条令，因此美国可以考虑组建一支独立的军种，来组织、训练和装备太空作战人员。

2001年，美国国家安全太空管理与组织评估委员会的结论认为，组建一支独立的太空军种可谓是弊大于利。因为 “从人员、预算、需求或任务等诸多关键因素角度衡量，当前条件都不足以组建一个新的军种机关。”尽管如此，他们还是呼吁推行一系列的机构改革，并留下了一个口子，强调“未来某一时刻，国家利益可能会要求美国组建一个太空军种机关”。委员会也指出了几个迫切需要高层领导关注的重大问题，包括“美国必须发展相关手段，既要慑止也要防范太空领域或从该领域发起的敌对行动。”这些结论有益于反思过去14年业已发生或者从未发生的事情。例如，委员会提出的大部分紧迫项目，依然部分或全部悬而未决。

与日俱增的威胁

美国太空系统面临的威胁显著增长，最明显的是来自中国，其次是俄罗斯。中国人民解放军2006年首次使用高能激光武器瞄准美国卫星，2007年1月又对SC-19反卫星导弹进行了一次成功测试，击毁了一颗失效的低轨气象卫星，制造了数以千计的太空碎片。2013年5月，中国对外展示了攻击高轨卫星的能力，并于2014年7月进行了一次反卫星武器导弹打击低轨目标的无碎片释出试验。按照解放军新的太空理论，中国力求部署太空武器系统，包括陆基和共轨反卫星武器，要在2025年“有能力摧毁或暂时瘫痪所有本国主权领土上空飞行的敌方太空平台。”

美国已采取了一些措施，来提升太空态势感知能力，同时也在发展太空控制能力。例如，2015年的《国防授权法》批准为刚刚启动的太空安全与防御计划提供拨款，其任务是“发展进攻性的太空控制和积极防御战略及能力。”然而，与中、俄相比，美国在部署进攻性和防御性太空控制能力方面，似乎已经处于下风。

采办难题和脆弱的工业基础

直到最近，国防部大多数重大太空系统采办项目的成本都上涨了数十亿美元，而且交付日期也屡屡延迟。过去10年，许多项目要么失败，要么被迫下马（例如未来通信卫星、天基雷达、未来成像系统等），亦或是成本超支情况到了令人难以置信的地步。美国政府问责署估计，2012-2017财年太空项目成本将增加到226亿美元，基本接近初始基线的230%。例如，先进极高频卫星项目的成本已由63亿美元增加到140亿美元，是最初项目成本的2倍还多，而且其2010年的首次發射日期也比原计划推迟了6年时间。天基红外系统最初成本估计为47亿美元，但是目前却预计最高可达190亿美元，其2011年的首次发射日期已经比原计划大约推迟了9年时间。

尽管财政和项目方面的剧烈变化，迫使整个太空产业基础付出了沉重代价，但美国的太空发射部门却是最为薄弱的一个环节。15年以来，由于缺乏国内供应商，美国太空发射部门的地位非常糟糕，不得不采购俄罗斯设计和制造的RD-180火箭发动机，以用于“宇宙神-5”太空发射平台。2014年5月，乌克兰事件导致美俄关系持续恶化，俄罗斯高级官员威胁禁止美国将RD-180发动机用于军事发射目的，美国国会同样也反对继续依赖俄罗斯生产的发动机。美国政府如今手忙脚乱地寻求国内替代方案，但是重建火箭发动机产业需要时间，而且几年之内，可能根本无法研制出新型发动机。

外界对组建一个专业化的太空军种表示高度关注，所以就更应提高采办工作的管理水平，工业基础也应得到官方更强的支持。

美军太空能力展望

实践证明，美国国家安全太空管理和组织委员会提出的组织机构改革建议，还远远不够。关键的能力缺陷，早在多年前就已经被人发现，但是仍未得到充分解决。2001年，参议院委员会就曾警告，“美国是否要重蹈历史覆辙，只有等到爆发类似‘太空珍珠港事件，国家和人民遭到瘫痪性打击之际，才会刺激整个国家，迫使美国政府采取行动。”2001年以来，美国在太空领域似乎变得越来越脆弱。尽管威胁与日俱增、持续扩散，但是太空相关采办工作仍处于缓慢混乱状态，而且美国工业基础也日益衰落。直到最近，太空控制能力的开发和部署工作仍未得到重点关注。与之相似，太空战专家的招募、训练和保留工作，也仍然未有多大起色。

组建一支新的太空军种，可能带来的好处包括：

一是可以更好地控制技术人才的招募、训练、晋升和保留；二是可以构建专门的太空职业发展途径，促进高端专业技术和作战技能的培养；三是可以在不受“空中力量”传统模式影响的情况下，制定太空作战概念和条令；四是可以建立独立的拨款渠道，不与空军其它优先发展项目真多资金； 五是可以对太空系统采办工作，进行集中优化和重点管理。

作为权宜之计，美国太空司令部可能脱离战略司令部，转变成一个联合作战司令部，拥有类似特种作战司令部“重大力量项目”的专项拨款。

将空军战略导弹部队纳入新组建的太空军种，也是明智之举。随着时间的推移，美军太空军种的导弹部队也会像中国人民解放军的二炮部队一样，运用弹道导弹、助推-滑翔武器和亚轨道武器，扩大常规远程精确打击行动的范围。

提升军种专业化水平

《戈德华特-尼科尔斯法》许多始料未及的后果之一，就是默认了一种“小团体规则”，也就是各军种在近乎所有军事行动的计划制定和任务执行过程都要有自己的一席之地，无论武装冲突的频谱高低，也不管作战层面是否最有意义，或者现有资源是否得到最佳运用。各军种都以“游戏参与者”的身份，说明自身项目的合理性，捍卫自己的预算。因此，过去30年，各军种的预算分配份额长期保持不变，但却阻碍了创新。由此导致的必然结果就是，各军种的投资发展重点可能过于偏重中等威胁环境的作战能力，其背后不言之明的逻辑就是此类作战能力也可转而适用低端或高端作战任务。然而，问题在于，此类“中间路线”能力在应对低端紧急事态时，成本方面效率很低，而在应对更高端冲突时，又无法胜任作战要求。

一支“专业化”水平更强的联合部队，究竟会是什么样子？例如，海军陆战队应重点成为国家的快速反应部队，时刻要为应对全球中、低端威胁环境下的紧急事态做好准备，其代价就是要放弃高端“反进入/区域拒止”环境之下高风险、高成本的“强行进入”构想，也要避开旷日持久的反叛乱和稳定行动。

我认为陆军应重点发展文化、语言和专业化技能，成为国家在反叛乱、稳定行动和伙伴能力建设方面的领导者。陆军还可以发展和部署移动式、跨领域的导弹部队，例如地对空导弹、反舰导弹、远程反潜武器和地对地导弹等，既要在“反进入/区域拒止”环境下执行力量投送任务，也要为相关作战行动创造有利条件。

而海、空军应更加坚决地转向“高低搭配”的部队混合发展模式，既要在高端聚焦“反进入/区域拒止”环境下的常规力量投送任务，也要在低端注重较为宽松环境下“情报、监视与侦察-打击”力量的持续存在。对空军来说，这可能要削减中等威胁环境的作战能力投资，例如用增程型MQ-9“死神”无人机、RQ-4“全球鹰”高空长航时情报、监视与侦察无人机和商用型号航空器，来取代短程有人驾驶战斗机，从而适应低端作战需要，用远程打击轰炸机、纵深渗透型的高空长航时情报、监视与侦察无人机和陆基无人作战机系统来满足高端作战需求。对海军来说，这意味着需要增加联合高速船/远征快速运输船、海上前沿整备基地/远征移动基地、濒海战斗舰和护卫舰方面的投资，以适应低端作战需求，同时增加舰载无人机系统、攻击型潜艇、水下负载、无人潜航器方面的投资，从而满足高端作战需求。

竞争性联合

美国应全面鼓励军种内部和军种之间展开良性竞争，由国防部长及其核心顾问作为裁判，特别是要让各军种进入彼此的作战空间。如果控制得当，这会促使各军种保持危机意识，从而促进创新，打造一支实力更为强劲的未来部队。竞争性的联合作战模式，会推动多种新的作战构想以相互竞争的方式，融入地区应急作战计划，争夺国防部的投入资源。

鼓励军种内部和军种之间的竞争，并不意味着各军种应采取单打独斗的方式，遂行作战任务。竞争性联合的目的，是要发挥各军种不同的固有专长，扩大联合部队指挥官作战选项范围。美国应鼓励各军、兵种将自身能力与其它军、兵融为一体，从而提高各自能力，实现战区目标。

美国要打破军种在某些特定任务领域的垄断地位，也就是那些受1948年國防部长福莱斯特《武装部队和联合参谋部职能》备忘录所保护的“首要职能”，从而推动开放性的军种竞争，同时也要提高各军种许多“次要职能”的地位作用，从而为竞争性联合创造有利条件。

例如，陆军击败敌方地面部队的首要职能，应向海军和空军开放，其次要职能“通过陆上或从陆上发起的作战行动，阻截敌海、空军力量及其交通线”，应成为作战概念和作战能力开发的新领域。

与之相似，海军的首要职能“寻找并歼灭敌方海军力量，遏制敌方海上贸易，赢得并保持全面性的海洋控制，控制关键海域，以保护海上交通线”应向空军和陆军开放，并与之展开竞争。同时，海军的次要职能“通过海上行动阻截敌方地面和空中力量及交通线”，应成为作战概念开发，以及核心辅助支援能力部署的重点。

最后，空军的首要职能“抵御针对美国的空中打击”以及“赢得和保持制空权”“击败敌空军部队”，应向海军和陆军开放，并与之展开竞争。空军所有三项次要职能，也就是阻截敌方海上力量、执行反潜战任务和保护海上运输、遂行空中布雷行动，应成为未来的重点发展领域。

结论

全新作战能力的出现、安全威胁环境的演变，要求美国必须要对1948年的《基韦斯特协议》重新进行审视。太空和网络行动组建新的独立军种，特种作战司令部升格为正式军种，或许时机已经成熟。

鉴于美国国防资源可能保持不变或持续下滑，威胁趋势塑造未来安全环境，一支“什么都能干，什么都不精”的部队似乎越来越有争议。因此，提升军种在特定领域的专业化水平，或许值得美国认真考虑。最后，美国应大力鼓励各军种内部和各军种之间展开竞争，从而促进创新，其目的是要打破各军种1948年以来对许多任务领域根深蒂固的垄断，同时也要加大许多投资不足、不被重视的次要职能领域的地位作用。