夏方舟，杨雨濛，陈 昊

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

1 引言

当前，中国的自然资源开发利用和生态文明建设面临着经济新常态变化、新型城镇化转型、乡村振兴诉求、生境破坏问题等一系列重大机遇和挑战[1-2]。2013年11月，十八届三中全会明确提出“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”。2015年9月，中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》将“构建以空间规划为基础、以用途管制为手段的国土空间开发保护制度”作为八大改革目标之一。2017年3月，按照中央生态文明体制改革总体部署，原国土资源部印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》，充分落实了“将用途管制扩大到所有自然生态空间”的改革要求。2017年10月，十九大报告提出要“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，而2018年3月根据新一轮国务院机构改革方案设立的自然资源部，无疑是该决策的落地机构。“国土空间用途管制”已然提升到前所未有的国家战略层面，成为推进建设“美丽中国”、落实国土空间规划战略、强化自然资源管理和保障生态环境监管的重要手段。

作为自然资源利用和生态文明建设的物质基础、能量源泉、空间载体和构成要素，国土空间在现代化建设中具有全局性、战略性和基础性的地位[3-4]。建立覆盖全域的国土空间用途管制制度，是解决当前资源约束紧迫、环境污染突出、生态系统退化等诸多问题的核心关键，更是统筹自然资源协调开发利用与保护修复、坚决制止和惩处破坏生态环境行为、实现“山水林田湖草”生态监管的制度保障[5]。……