吴冬平　石亚军

[摘要]文章通过对杭州市率先实施的公共租赁住房货币补贴保障模式及住房租赁市场试点工作进行分析研究，探索健全符合杭州市社会经济发展现状的住房保障模式，以期实现全面建成小康社会住有所居的目标。

[关键词]住房保障模式；住房租赁市场；住房保障货币化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.20.030

1 引言

習近平总书记在党的十九大报告中指出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”

杭州市政府一直高度重视住房保障工作，积极探索适合杭州市社会经济发展现状的住房保障模式，于2015年11月率先在上城区实施公共租赁住房货币补贴保障模式试点工作，公共租赁住房货币补贴是政府向符合公共租赁住房准入条件的城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业大学毕业生和创业人员发放租房补贴，资助其租赁市场住房的一种保障方式。2016年6月杭州市全面实施公租房货币化补贴，符合公租房申请条件的人可以根据自身情况选择租住公租房，或者领取货币补贴。

2017年7月，住建部正式将杭州列为培育和发展住房租赁市场的12个试点城市之一，要求从培育机构化规模化住房租赁企业、建设政府住房租赁交易服务平台、探索增加租赁住房供应的有效途径、创新住房租赁管理和服务体制等方面进行探索，形成可复制、可推广的试点成果。

本文拟对杭州市率先实施的公共租赁住房货币补贴保障模式及住房租赁市场试点工作进行分析研究，探索研究符合杭州市社会经济发展现状的住房保障模式。2杭州市现行住房保障模式

杭州市现行住房保障模式主要是通过建造包括经济适用住房、廉租住房或公共租赁住房等各类保障性安居工程，向低收入家庭出售或出租保障性住房来解决住房困难问题，住房保障成效显著，“十二五”期间杭州市解决了46.6万户城镇住房困难家庭的住房问题，住房保障覆盖率为22%。详见表1。

3 杭州市住房保障模式试点改革

尽管杭州市现行保障性模式在解决低收入家庭住房困难问题方面发挥了积极作用，但由于是实物分配方式，住房建设周期长、保障性建设资金不足等原因造成保障性住房供应量不足，住房保障难以全面覆盖，在分配过程中时而会发生权钱交易、暗箱操作等违规现象。而经济适用住房的社会保障功能又决定了其微利商品房的特征，在规划布局时经济适用住房的位置往往远离城市核心，“东城头上班，西城尾居住”上下班要穿越整个城市的情形屡见不鲜，生活成本的增加以及远离城市核心而造成的就业机会减少，将使困难家庭更加困窘。

基于以上等因素，保障性住房模式的试点改革应从“以售为主”向“以租为主”着手进行，逐步减少实物分配量，进一步完善住房租赁市场机制，通过向符合保障资格条件的保障对象发放住房货币补贴等方式，不仅扩大了保障覆盖面，而且保障对象可根据工作生活等实际情况按需选房，这样就减少了工作生活不便、上下班疲于奔波等现象，有助于实现“让全体人民住有所居”的目标。

因此，杭州市政府在制定“十三五”住房保障目标时，除了实物分配形式以外，将推行公共租赁住房货币补贴保障模式及住房租赁市场试点工作纳入“十三五”住房保障任务。详见表2和表3。

4 创新住房保障模式需要解决发展住房租赁市场试点的问题

除了公共租赁住房（含廉租房）以外，当前我国住房租赁市场的供应主体以私宅为主，市场秩序有待规范，以下问题亟待解决。

4.1 如何形成真正科学合理的公共租赁住房发展规划

目前政府公租房属于保障性住房，是对不同的保障群体实施差别化住房保障，随着经济社会发展，保障范围也在不断扩大，现在制定的公共租赁住房（含廉租房）规划考虑主要是具有保障属性的，如果真正要发展住房租赁市场，市场化租赁且公有产权的租赁住房也要有合理份额才能引导和稳定住房租赁市场，光靠对市场主体补贴不能解决问题，但目前没有纳入规划。公共租赁住房（含廉租房）发展还需借鉴新加坡等地经验进一步进行设计。

4.2 如何加强公共租赁住房后续管理的问题

目前公共租赁住房的量还不大，也是近些年刚投入租赁使用，后续管理就出现一些问题，比如推出机制的问题、物业管理等问题，如何加强公共租赁住房后续管理有待进一步思考解决。

4.3 市场信息不透明

住房租赁市场中存在虚假房源、房源信息不实、哄抬租金价格等市场信息不透明的问题。

4.4 违规租赁现象时有发生

房源主要由个人提供，缺少统一规范管理，存在消防安全隐患、环境卫生脏乱等问题。

4.5 发承租人合法权益难以得到保障

房东随意涨租、租户私自转租房屋等行为损害了发承租人的合法权益。

4.6 租赁住房供应量短缺

住房租赁市场住房供应主体发育不全、供应结构单一、租赁住房供应不足。

5 创新住房保障模式需要解决住房保障货币化的根本问题

推进住房保障货币化有缩短安置周期、选择灵活及扩大住房保障覆盖面等优点，但目前在进行住房保障货币化试点工作过程中需解决以下问题。

5.1 补贴额度不足

廉租房的货币补贴额度相对于住房市场实际的房屋租金有较大的差距，不足以帮助中低收入家庭快速寻找到合适的住房。

5.2 补贴款挪作他用

如果货币补贴不能快速用来支付住房租金时，补贴领取对象经常把这部分现金转作他用，结果就是他们的住房条件仍未能得到改善，就背离了制度原本的设计目标。

5.3 保障对象的审核确定

推行货币补贴后，虽然可以有效缓解政府保障负担，但拿着补贴去市场租赁的后续环节难以监管，凭租赁合同支付租金，也存在不准确性，可能会被部分人当作福利和补贴，拼凑条件申请，如何让真正需要保障的对象得到有效保障还存在后续管理的问题。

5.4 如何破解“住者有其屋”向“住有所居”居住观念转变的问题

在全社会居住观念未根本转变和未形成完善住房租赁市场之前，租赁补贴模式保障带来的保障对象居住场所的流动性和不确定性等，导致保障对象更加希望拥有住房，难以使保障對象真正有获得感和幸福感，更加难以改变传统的居住观念，从而形成多元、健康有序的房地产市场，这个问题不容忽视。

6 健全符合杭州市社会经济发展现状的住房保障模式

“十二五”期间，政府将建设保障性住房作为一项重要的政治任务来抓；“十三五”规划将建立购租并举的住房制度作为发展方向。经过“十二五”“十三五”规划建设，我国已经进一步完善了住房保障制度，从以实物配给为主的新建保障房模式转化为以货币补贴为主的多样化保障模式，加快棚户区改造，盘活存量商品房资源，发展集体建设用地的租赁房源、推进“租售同权”、产权多元化，开启了新时代的全市民住房保障模式。

我国现阶段住房保障模式是实物（产权保障房与租赁保障房）配给与租赁补贴并行的保障方式，但根据目前房地产市场的发展状况，仍以实物为主的住房保障模式无法为大量中低收入家庭提供必要而经济的住房保障，已不符合我国国情，尤其是不适宜杭州这类快速发展的城市。杭州城市化建设已进入加速期，居住环境日益改善，吸引了大量的外来人口来杭州创业落户，同时也助推了杭州市商品住房价格的迅猛上涨，这加剧了中低收入家庭的住房问题通过市场机制解决的难度，因此需要培育和发展住房租赁市场以实现城镇居民住有所居的目标，2017年8月杭州市颁布了《杭州市加快培育和发展住房租赁市场试点工作方案》，在制定政策、租赁土地供应、建立租赁平台等方面迈出了步伐。主要举措有以下几点。

6.1 增加租赁住房供应

通过加大公租房供应力度、增加租赁住房用地有效供应、盘活存量土地及用房、允许成套住房按间出租、鼓励和规范个人出租闲置房源等措施增加租赁住房供应量。

6.2 培育住房租赁市场供应主体

通过扶持国有企业发展规模化租赁、扶持发展专业化住房租赁企业、规范住房租赁中介机构、有序推进个人出租住房等措施规范住房租赁市场，培育住房租赁市场供应主体。

6.3 促进住房租赁消费

通过将租赁住房租户纳入公共服务体系享有就近入学等公共服务权益、加大住房公积金对租赁住房的支持力度、逐步加大货币住房保障政策实施力度、扩大公租房货币补贴覆盖面等措施鼓励住房租赁消费。

6.4 加大政策支持力度

通过给予住房租赁企业机构和个人税收优惠政策支持、对住房租赁企业提供金融支持、建立住房租赁企业奖励专项资金等措施加大政策支持力度，引导住房租赁市场健康发展。

6.5 加强住房租赁市场监管

为了加强住房租赁市场监管，保障租赁双方合法权益，杭州建立了保障租赁双方合法权益的租赁平台，通过住房租赁监管服务平台将长租公寓、个人出租住房等各类租赁房源纳入服务平台，为出租人、承租人提供网上“一站式”服务；通过定期公布住房租赁经营主体信用等信息加强住房租赁信用管理。

构建购租并举的住房制度是健全符合杭州市社会经济发展现状的住房保障模式重要举措，只有具备市场规则明晰、权益保障充分的住房租赁法规制度体系，便民高效、规范有序、体制顺畅的住房租赁监管服务体系，才能实现城镇居民住有所居的目标。

7 结语

健全符合社会经济发展现状的住房保障模式需要长远规划及与时俱进的动态调整，例如目前“二孩”政策全面放开势必导致部分申请住房保障家庭人口结构变化，现行政策下保障房的较大户型需求将有所提高，相应住房保障制度需随之适时调整。

[基金项目]本论文受2017年浙江省大学生科技创新活动计划项目“保障性住房成本控制研究”支持。 （项目编号：201711444003）。

[作者简介]吴冬平（1969—），女，安徽宣城人，副教授，高级经济师，浙江建设职业技术学院，研究方向：工程造价管理；石亚军（1996—），男，浙江诸暨人，浙江建设职业技术学院。