新型城镇化下农村土地综合整治对策研究

2018-09-20孙凯高丽丽宫志斌

价值工程 2018年29期

孙凯高丽丽宫志斌

摘要：新型城镇化背景下农村土地综合整治，强调以人为核心、可持续发展，重点是处理好人与土地的关系。本文分析了新型城镇化背景下进行农村土地综合整治的意义和取得的成效，指出新型城镇化背景下农村土地综合整治所面临的挑战，提出了新型城镇化背景下农村土地综合整治的对策建议，以期促进新型城镇化背景下农村土地综合整治的发展。

Abstract： The comprehensive improvement of rural land under the background of new urbanization emphasizes people-centered and sustainable development， and it focuses on dealing with the relationship between people and land. This paper analyzes the significance and achievements of the comprehensive improvement of rural land under the background of new urbanization， points out the challenges faced by the comprehensive improvement of rural land under the background of new urbanization， and puts forward some countermeasures and suggestions， with a view to promoting the development of comprehensive improvement of rural land under the background of new urbanization.

关键词：新型城镇化；农村土地综合整治；对策

Key words： new urbanization；comprehensive improvement of rural land；countermeasure

中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）29-0062-03

0 引言

我国全面建设小康社会已进入决定性阶段，经济结构不断转型升级、社会主义现代化建设加速推进，城镇化发展不断深入[1]。党的十八大报告中提出了新型城镇化的理念，在中央经济工作会议中更是强调走新型城镇化道路，把生态文明的理念贯穿全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》进一步明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务。我国农村人口众多，农村新型城镇化建设是实现社会主义新农村建设必经之路，也是未来农村发展的大趋势。

国土资源部发布《全国土地整治规划（2016-2020年）》，指出要大力推进土地综合整治，通过整理、复垦、开发、基础设施和公共设施建设，强化土地集约节约利用水平，提高土地资源利用效率，改善农村生产生活水平，推动我国新农村建设进程。

土地综合整治推进了城乡之间土地资源的交换流动，满足城镇化、工业化用地需求，推动国土资源在新型城镇化过程中优化结构、提高效率、释放空间、盘活存量，为城镇化建设提供强力支撑[2]。然而我国新型城镇化建设处于起步阶段，虽然农村土地综合整治取得较大成绩，但实施过程中难免出现个别问题。因此，本文通过分析新型城镇化背景下农村土地综合整治的意义，总结整治成效，针对新型城镇化背景下出现的挑战进行分析，提出改进措施，以期促进我国新型城镇化建设。

1 农村土地综合整治意义

1.1 解决用地矛盾，统筹利用城乡土地资源我国农村人口众多，农业土地资源紧缺，在城乡二元土地制度下，土地规模经营难以进行，传统生产方式难以改变[5]。我国人均耕地仅0.1公顷，农民人均土地经营规模约0.6公顷，难以达到农业规模化经营的标准。在我国经济快速发展、城镇化进程不断加快的背景下，面对人多地少的基本国情，农村土地迫切需要通过综合整治来盘活土地资源、提高土地利用效率。对农村土地进行综合整治，增加了耕地面积，改善了耕地质量，提高农业生产效率，又腾出了大量用地空间，为城镇建设、工业发展提供建设用地，有效缓解了用地需求难题。

1.2 促进土地节约集约利用，提高土地利用效率农村集体建设用地存在闲置、居民点分布分散、利用率低下等现象，浪费比较明显，同时会造成建设用地空间出现挤压情况。通过对闲置、分散、粗放利用的建设用地等进行农村土地进行综合整治，减少土地浪费，提高土地利用效率，促进土地节约集约利用水平。

1.3 推动城乡各类生产要素合理优化配置农村土地综合整治能够促进土地、劳动力、资本等生產要素合理使用，推动城乡共同进步，逐步缩小城乡发展差距。推进村民居住社区化，耕地成片集聚，推动农业经营规模化和农业产业化[6]。促进产业园区集聚化，农民就近就业，劳动力资源有序流动，缓解农村普遍存在的住房、医疗、就学等问题。产业的规模化发展和资源、劳动力的集聚，可以有效解决土地综合整治资金难题，为新型城镇化建设注入活力[7]。

1.4 改善农村生产生活条件通过把农村土地综合整治与新型农村建设紧密结合起来，改善农业生产条件，完善农村基础设施建设，实现路、沟、渠、林配套完善。对工业生产后废弃用地进行整治，修复土地生产、生态、景观功能，保护生态环境；对农业、工业生产垃圾、河流污染进行综合治理，全面改善农村环境面貌；通过将各村镇进行整合，建立社区并完善社区配套设施，将村民居住地点集中起来，使村民生活更加便利。

1.5 推进城乡一体化发展土地综合整治为促进我国城乡一体化提供了发展平台。通过土地综合整治，逐步缩小城乡基础设施和公共服务设施差距，提高农村生产生活水平，促进集体土地使用权、承包权、经营权流转，最大程度发挥土地生产效益，提升农村土地价值；土地综合整治项目也为农民提供就业机会，增加农民收入，缩小城乡收入差距，减少农村人口劳动力向城市不断迁移的趋势，缓解城市人口压力[8]。

2 农村土地综合整治成效及面临的挑战

2.1 农村土地综合整治成效农村土地综合整治取得了较大的成效，“十五”到“十二五”期间，中国通过农村土地综合整治新增耕地436万hm2，建设高标准基本农田超过6亿亩[3]。经过多年的探索和实践农村土地综合整治目标也由单纯增加耕地数量为主向提高耕地质量、改善农业生产条件和农民生活条件、优化用地结构和布局、统筹城乡发展、促进生态文明建设等多元化转变[4]。目前大多数农村土地综合整治基本实现了上述目标，保障了粮食安全、提高了农村用地节约集约利用水平、极大地促进了乡村振兴、城乡一体化发展等。

2.2 面临的挑战现进段我国已经进入了全面建设小康社会的决胜阶段，社会经济发展处于转型期，该时期的新型城镇化建设显得尤为关键。而农村土地综合整治作为实现新型城镇化的重要保障，也面临着许多新的挑战和机遇。

2.2.1 新型城镇化建设对农村土地综合整治提出了更高的要求隨着新型城镇化建设的深入，我国相继出台了精准扶贫、农村集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革、加快编制村级土地利用规划等一系列与农村发展相关的政策措施。这些都对农村土地综合整治提出了更多新的要求。

2.2.2 新型城镇化背景下，农村土地综合整治更加以人为本农村土地综合整治在过去一段时间内已经取得了较大的成效，促进了城镇化的发展。在新型城镇化背景下，农村土地综合整治不应仅仅实现居住向社区集中，工业向园区集中，农业规模经营，这仅仅实现了土地的节约集约利用；而应更加注重农民权益保障，实现人口的就地城镇化和乡村转移人口的市民化，使其能够享受与城市居民同等的公共福利待遇、基础设施等。

2.2.3 新型城镇化背景下，农村土地综合整治需要创新整治理念新型城镇化背景下，农村土地综合整治需要在坚持绿色发展理念，借鉴互联网思维，引入“土地整治+”理念，将土地整治与多要素进行融合，以期更好的实现节约集约利用土地，保护生态环境，改善民生等目的，更好的为新型城镇化建设服务。

2.2.4 新型城镇化背景下，农村土地综合整治需要因地制宜的创新整治模式我国农村地域广博，各地区自然条件、社会经济发展水平和风俗习惯差异较大，由此也导致农村土地利用程度和方式千差万别。在新型城镇化背景下，需要结合各地的实际情况，因地制宜的采取合适的整治模式，有序推进土地整治。同时，针对以往农村土地综合整治模式中存在的问题，进行相应的改革创新，探索适应新形势的农村土地综合整治模式。例如，以往在农村土地综合整治的资金来源以政府为主导，融资形式较为单一，财政压力大。可以尝试引入PPP等模式进行农村土地综合整治。

3 加强农村土地综合整治的对策

3.1 加快立法建设，出台土地综合整治相应法规政策随着农村集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革、村级土地利用总体规划编制等一系列新政策的落实实施，进行农村土地综合整治的过程中必然会面临新的问题，应结合试点工作的经验，修改完善相应的法规政策，使农村土地综合整治适应新型城镇化建设需求，更好的为新型城镇化建设服务。

3.2 规范土地整治工作管理，建立科学合理的工作流程政府要发挥好统筹规划、整合资金、指导推进的作用。新型城镇化背景下，引入新的农村土地整综合治理念和模式，有益于新型城镇化建设。但各种新型模式在农村土地综合整治中的应用还不成熟，尚需制定科学的农村土地综合整治规划及实施方案，防止出现大拆大建现象，合理推进项目建设，做好示范性项目，积累经验，探索完善土地综合整治组织形式，规范土地整治工作流程。政府部门还要充分简政放权，积极与企业进行合作，利用企业在工程施工管理方面的专业优势，在项目规划设计、施工建设上一步到位，避免走上弯路，降低项目成本。

3.3 创新土地整治投融资体制，拓宽融资渠道土地整治是一项系统工程，包括拆建安置、土地平整、社区建设、基础设施和公共建设、产业导入等，完成以上各项工作，需要投入大量的资金作支持。科学合理地引入社会资本进入土地整治领域，缓解资金短缺、融资困难等难题，加强专业化管理，推动城镇化建设。济南市黄河镇采用PPP模式进行土地整治探索，是全国第一个探索PPP模式开展土地综合整治。黄河镇政府与中建基础设施勘察设计建设集团有限公司签订合作协议，中建集团负责社区建设、土地复垦整理，项目招商运营，中建集团专业化建设运营有效解决了建设资金不足问题，促进土地集约节约，改善村民居住环境，建设优良产业集群。

3.4 积极推进公众参与，维护农民的根本利益要尊重农民的主体地位和意愿，充分保护农民享有受益权、知情权和话语权。明确土地所有产权和收益主体，补偿分配实施要做到透明化、规范化，完善监督机制，保证补偿落实到每家每户；市场与政府干预合理对接，加强对土地市场规范，防止出现违法、违规现象；在社区、产业园区建设上，要给予公众充分话语权，对于公众提出的合理建议要及时反馈，鼓励引导村民参与社区建设、管理，使公众参与到农村新型城镇化建设中。

4 结论

在新型城镇化建设背景下，我国农村土地综合整治正处于重大战略机遇期，农村土地综合整治取得较大成绩，但同时在新的形势下也面临着众多困难与挑战。因此，农村土地综合整治需要以新型城镇化建设要求为指导，加强相关法律制度建设，合理利用土地，保障农民权益，不断创新，积极探索多种适合我国现行制度下的农村土地综合整治模式，正确发挥市场作用和政府作用，处理好农村土地综合整治与土地资源保护、城乡建设的关系，加快经济发展。