产城融合背景下开发区土地利用优化研究

2018-09-12方人杰

合作经济与科技 2018年19期

方人杰

[提要] 土地利用状况与产城融合联系密切，土地利用的优化能有效推进产城融合进程。本文在梳理产城融合概念、发展过程基础上，选取2014～2016年湖南省永州市道县的用地、产值等数据，通过纵向比较，全面分析研究土地利用现状和不足。结果表明：由于土地利用结构及效率存在不足，产城关系仍不协调，产城融合进程滞后。最后从土地利用结构、布局、方式、效率及外部环境等五个方面对土地利用优化提出建议。

关键词：产城融合；土地利用优化；道县工业集中区

中图分类号：F301.2 文献标识码：A

一、绪论

（一）产城融合的概念。产城融合是在产业转型升级、城镇不断扩张、经济不断发展的背景下，为解决开发区与城市发展存在的脱节问题，所提出的产业与城市的功能相融合、空间相整合的开发区发展思路，要求产业发展的定位与城镇整体功能相符合，是一个通过城市、产业及人口的相互促进和有序发展，推动城镇功能的完善与产业发展协同共进与良性互动的科学动态过程。

（二）产城融合发展过程。“产城融合”的提出与开发区的发展具有紧密联系，可将其划分为产城分离、产城脱节、产城融合三个阶段。开发区创立初期，国务院批准了32个国家级经济技术开发区。这一时期的开发区选址多为远离城市独立设立。开发区与城市在地域相分隔，联系较少，产城分离现象出现。在这之后，随着我国的工业化及城市化的高速发展，城市建设用地也进入了快速扩张阶段。截至2016年，中国城市建设用地及城镇化率分别达52，761.3km2、57.35%，比1984年分别增长了522.16%、149.24%。原来远离城市布局的开发区逐渐纳入城市的中心城区。仅以全国219家国家级经济技术开发区为例，2016年实现地区生产总值占同年国内生产总值的11.17%。在地域和经济上开发区与城市结合日益紧密，产城分离现象转变为产城结合。但目前产城关系却仍不够协调。具体表现为：在功能上，开发区忽视了社会功能建设；在产业上，开发区的产业结构较为单一，其布局、规划与城市规划不协调的问题突出，且开发区土地利用效率较低。因此，针对产城关系中的种种不足，产城融合开始提出。而生产与生活相融合理论的研究，多项政策的推出及各地开发区的实践分别从理论、政策和实践等方面推动着产城融合不断发展。

（三）产城融合与土地利用的联系。土地既是支持社会经济发展和基础设施建设的基础，又是产业发展的载体和重要的生产要素，土地利用的结构、布局以及效率直接地影响了开发区产城融合的状况。对开发区土地利用的情况进行分析，并从土地利用优化视角进行分析并提出建议，有利于完善土地利用优化的理论研究，为其实践提供借鉴，从而推进产城融合的发展。

二、道县工业集中区产城融合状况分析

（一）道县及道县工业集中区概况。道县隶属湖南省永州市，是承接沿海产业转移、对接东盟和推进新型工业化的重要基地。而道县工业集中区是道县承接产业转移的重要载体，拥有良好的区位优势和产业发展基础，是道县改革开放的前沿阵地，在国家级湘南承接产业转移示范区中占有重要地位。本文选取道县工业集中区作为分析的对象是具有一定代表性及現实意义的。

（二）道县工业集中区土地利用情况分析

1、土地利用结构。对园区与道县用地结构进行比较。由道县县城总体规划（2016-2030年）及各年度国土资源综合统计报告得出道县各类用地面积。将园区内该地类占建设用地之比除以全县范围内该地类占建设用地之比，得出各年比值。由表1可知，除公共管理与公共服务用地外，其他各类用地比值总体呈上升趋势，其中开发区工矿仓储及交通运输用地占比已超过道县占比，其他各类用地占比仍低于道县占比，且相差较大。可见，园区内土地利用结构与县城相比存在不协调现象，其所应具有的社会功能不够完善，难以发挥相应职能，也不利于相关产业的协调并进发展。（表1）

2、土地利用效率。对园区与道县用地效率进行比较。将园区土地利用效率（即单位土地产值）除以道县土地利用效率得出两者之比。由表2可见，园区内各地类土地利用效率均高于同期道县土地利用效率，体现了开发区所具有的集中生产的功能。但就目前来看，在建设用地利用效率比不断上升的情况下，住宅及商服用地效率比却呈逐步下降趋势。可见，尽管开发区内用地效率较高，但房地产及商服用地效率比呈下降趋势，需加以提高，而工业用地效率也需进一步提高以体现工业集中区优势。（表2）

3、道县工业集中区土地利用情况总结。综上，本文对园区与道县的土地利用结构及效率进行了比较。在用地结构上，住宅、商服及公共管理与公共服务用地占比较小，三类用地远低于在道县该类用地的比例，用地结构不协调。在用地效率上，各类用地效率均高于道县水平，但呈下降或波动趋势。因此，一方面土地利用结构还需完善，提高住宅、商服及公共管理与公共服务用地的比例，以发挥对应的功能，促进对应的产业发展；另一方面应在稳定持续发挥土地生产功能的前提下提高土地的利用效率。

三、道县工业集中区土地利用优化建议

（一）优化土地利用结构。在保持开发区原有生产功能的基础上，提高其他用地类型特别是住宅用地和商服用地的供给，改变传统单一的生产用地结构模式，转为生产研发用地、生活服务用地、配套设施用地与其他用地相并存的空间格局。通过用地结构调整带动产业协调发展。此外，还应做好人口增长及产业发展情况的预测，以合理规划各类土地供应面积。

（二）完善土地利用布局。从宏观上，将土地利用布局与城市规划及开发区发展规划相结合，合理划分功能区及组团，从而推动产业空间布局规划，发挥集聚经济的效益。微观上，企业内土地利用布局应与企业远景规划相符。此外，土地利用应由近至远，以区位优势佳、土地已平整的地块优先延伸布局。

（三）丰富土地利用方式。促进土地多层次、多样化利用，如对住宅用地按一定比例进行公租房、经济适用房建设，改进厂房建设方式，推进标准厂房建设，并逐步适度的进行地下空间的开发和利用。

（四）提高土地利用效率。做好土地储备工作，简化土地供给审批的手续，提高供地效率；以提高土地集约利用及利用强度为目标，完善开发区的土地利用管理及考核方式，建立更为全面有效的监管机制。

（五）优化土地利用外部环境。在自然环境上，应合理配置绿地；在配套服务设施上，统筹完善城市功能配套。加快提升开发区及周边的商业商务服务功能，优化生活、教育、医疗等配套环境，加强社区公共服务功能建设。