张仁枫

摘 要：识别和预防腐败风险是维护政府购买公共服务健康可持续发展的关键因素和重要根基。政府购买公共服务的内容包括民生类的准公共产品与服务类、行业性服务与管理类、行政性事务与管理类。在政府购买公共服务过程中，各主体（包括政府机关及其相关部门、承接方和第三方评估监督机构等）都有可能参与腐败。防范政府购买公共服务的腐败风险，必须综合分析各主体的主观动机，重视政府权力转移过程中的腐败行为，制定科学严密的风险防控机制，从源头上杜绝政府部门工作人员和社会组织之间形成内外联手、利益输送的可能性。

关键词：政府购买公共服务；腐败风险；机理

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）02-0022-09

党的十九大报告和十八届三中全会均指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。政府购买公共服务是政府放权、实行市场优化配置的一种新型管理模式，既是解决我国诸多社会问题的重要途径，也是推进国家治理体系、治理能力现代化的内在要求。政府购买公共服务的目的在于通过打破行政权力的垄断，提高公共产品供给的效率和质量，降低社会成本，实现资源的优化配置。由于能够更好地发挥政府的调控作用和市场的资源配置职能，政府向社会组织购买公共服务成为我国学术界所推崇的、当前中国各地创新社会管理的重要方式之一。

一、政府购买公共服务的内涵

政府购买公共服务的目的和出发点是为了避免腐败、节约资金。然而，在政府购买公共服务的过程中，由于行政权力垄断、制度不完善、业务流程不严密、监督和评价体系不健全等原因给寻租等腐败行为留有较大的生存空间。惯性延续和权力寻租所导致的凑预算、拿回扣、虚报冒领等腐败现象依然存在。这些行为和现象有悖于这一管理模式的初衷，必然会对政府购买公共服务的预期效果产生不利的影响，不仅会降低公共产品供给的效率和质量，腐蚀社会发展的根基，而且可能会激起社会矛盾，不利于社会的和谐稳定。因此，识别和预防腐败风险是维护政府购买公共服务健康可持续发展的关键因素和重要根基。

政府购买公共服务这一行为并非新鲜事物，我国早在宋朝时期就盛行传统政府购买制度。宋朝出现的钱荒现象很大程度上受政府购买制度的影响。[1]18世纪的英格兰也已经开始购买路灯保洁服务，之后，这一形式在美国等西方国家得到迅速发展。但是，这一形式刚开始并非像今天那样普遍运用，其政策含义和作用经历了不断演变且有所区别。

现代意义上的政府购买公共服务是从西方国家发展起来的，并逐渐引进到国内。西方国家政府购买公共服务发端于20世纪70年代，以英国“撒切尔革命”为标志，陆续开始了一场持续了大约30年的新公共管理运动，政府购买公共服务成为持续时间最久、应用最广泛、影响度最高的一项政府职能改革，并经历了三个阶段的发展变迁（见表1）。[2]到上世纪90年代，政府购买公共服务已经成为西方国家的基本政策工具，购买的内容涉及精神健康和智障项目、毒品和酒精治疗项目、日托设施的经营、老年人项目、儿童福利项目等等。新世纪以来，发展中国家也纷纷在公共服务中引入合同外包制度， 政府购买公共服务成为一种世界性的普遍现象。

所谓政府购买公共服务或政府公共服务合同外包（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府将自身承担的某些公共服务职能，通过直接拨款或公开招标的形式，由市场其他主体承接并按照契约在一定时期内要求提供特定的公共产品，再由政府支付资金的一种创新模式。[3]这种创新模式是新时期政府转变职能的本质要求，其实质在于公共产品提供方式的转变和改革，即由传统的政府直接提供转变为通过社会组织间接提供。在这一过程中，政府的职能发生了变化，但责任和义务却没有减少，依然要履行资金支付、监督管理、项目评估等义务。因此，转变政府职能、加强公共产品供给方式的市场化导向是政府购买公共服务的基本要义。

关于政府采购与政府购买的关系，学术界有着不同的意见和观点。刘慧认为，政府购买公共服务只是政府采购的一种新的形式，二者没有根本区别，“政府购买”就是政府采购。[4]汪泳认为，政府购买服务的主要方式应当是政府采购，但政府购买服务不仅仅是政府采购活动，也包括非政府采购活动；不仅仅是采取政府采购方式，还可以采取其他方式。[5]应当说，政府购买公共服务与传统的政府采购既有相同点，又有所区别。首先，二者都是政府权力和意志的体现，但又都是政府与市场的结合，都是通过市场机制来进行。但二者又有较大的区别：政府购买公共服务中的政府不是生产者，而是购买者，而传统的政府采购中的政府既充当提供者，又是购买者；政府购买公共服务需要特定的流程才能完成，而政府采购的流程则不一样；政府购买公共服务和政府采购的对象及内容有所区别；政府采购的资金要纳入财政预算，而政府购买公共服务可能不会纳入财政预算。

政府购买公共服务的创新之处在于：其摆脱了传统的计划经济思维模式，将政府和市场推向一个方向，实现了“看不见的手”和“看得见的手”的完美合作。按照传统的经济学理论，公共产品一般都是由政府提供，并具有公共性、无偿性和非排他性等特征。随着社会的发展和国家私有化的深入，出现了由私人部门和政府部门合作的市场化运作模式，政府购买公共服务即在这样的背景下产生并得以广泛运用。我国是社会主义国家，政府的宏观调控和国有经济占主导地位是主要特征。传统的观点认为，公共服务的供给完全由政府进行掌控，不能由私人部门产生和提供。近年来，以建设社会主义市场经济为主要任务的經济体制改革取得重大进展，政府与市场的关系日益得到厘清和规范。社会实践表明，单纯由政府产生和提供公共产品的机制难以满足广大人民群众的需求，也难以实现社会资源的有效配置，影响公共服务、产品质量和效益。西方实行的政府公共服务外包的做法为我国公共服务的供给改革提供了借鉴。

二、政府购买公共服务的腐败风险

政府购买公共服务是新时期涌现出来的一种新型政社服务模式，能够把政府与社会组织有机结合起来，充分发挥社会组织在资源配置中的积极作用，是政府转变职能的重要举措。由于流程众多以及权力垄断等体制性矛盾突出，政府很有可能在购买的过程中产生寻租行为，出现腐败风险。因此，公共服务合同外包中的腐败问题在西方国家普遍存在。欧洲国家如英国、法国、澳大利亚、比利时、西班牙与意大利等，均发现领导人接收公司的贿赂，英国学者霍尔（David Hall）就指出公共部门合同外包是西方国家腐败产生最主要的源泉之一。[6]

所谓风险，宏观上来讲是指事物发展的不确定性；微观上来讲是指遭受损失的不确定性。当然，不同学科对风险的定义略有不同，但其实质是一样的，即原始的期望与最后的结果出现差异的可能性。政府购买公共服务的风险主要包括两种：一是机会主义问题。政府与社会组织之间在购买服务的过程中实质上是一种委托—代理关系，在这一关系中，由于无法克服信息不对称问题，双方不可能签订完美合同，导致社会组织可能采取机会主义行为。[7]二是寻租或腐败问题。当前，政府购买服务还是新事物，国内相应制度还不完善（如合理公正的招投标制度还没有完全建立起来），很难避免各种违规行为和腐败问题。[8]

那么何为腐败呢？透明国际对“腐败”的定义为：“腐败是指滥用公共权力以谋取私人利益的行为。”“公共部门官员的行为，不论是从事政治事务的官员，还是行政管理人员，他们通过错误地使用公众委托给他们的权力，使他们自己或亲近他们的人不正当地和非法地富裕起来”[9]。这一定义强调了腐败的目的在于谋取私人利益，并从公共政治的角度进行了解读。美国政治学家约瑟夫·尼尔认为：“腐败是为私人、家庭成员或私人小圈子获取金钱、身份而背离公共角色的规范职责的行为。”由于只强调为个体非法谋取私利，却忽视了为自己的政党、种群等谋取福利，因此，尼尔的这一定义也有其自身的局限性。我国学者也从不同的学科视角对腐败进行了解说，如“腐败就是公权的滥用”、“腐败就是政治行动和经济财富之间的交易”、“腐败就是投机者利用制度漏洞谋取私利的行为”等。尽管都有所涵盖，但不够系统全面。一般来说，腐败是指在公共权力的作用下，政府机关或工作人员直接或间接地滥用职权，谋取各种不正当利益（包括金钱和隐形福利）的违法或违背道德的行为。

结合以上的分析，政府购买公共服务的腐败风险则是指在经济市场化背景下，政府通过市场机制委托社会组织为其提供公共服务的过程中，政府相关人员由于滥用公共职权谋取私利、损害公众利益的不正当行为的可能性和不确定性。首先，经济市场化是政府购买公共服务腐败风险产生的前提条件，说明这是一种新的腐败类型。其次，在政府购买公共服务的过程中，腐败风险的发生必须要有第三方组织的参与，即政府的腐败行为是通过委托—代理的形式间接实现的，因此该类腐败具有很强的隐蔽性，监管的难度非常大。第三，政府购买公共服务的腐败风险具有较强的负面效应，由于其提供的公共服务是为满足大众的生活和生产需要，一旦腐败发生，将会对老百姓的生活生产带来严重的不良影响。此外，政府在这一过程中勾结的贿赂对象是社会组织或相关企业，腐败的发生有可能会导致这些组织出现坍塌式的寻租陷阱，损害整个国家的社会秩序，不利于福利事业的健康可持续发展。

三、政府购买公共服务腐败风险产生的机理

腐败风险是政府购买公共服务过程中的严重风险之一，防范腐败风险是进一步推进政府购买公共服务发展的关键。然而，腐败风险是怎么产生的呢？这就需要通过分析政府购买公共服务的主客体和关联要素等，进一步研究主客体和要素之间的运作方式及相互作用的规律，有效遏制腐败的滋生和蔓延。

（一）政府购买公共服务的要素分析

政府购买公共服务是一项较为复杂的社会工程和市场交易行为。分析政府购买公共服务的内在机理，必须弄清其运行过程中的各种要素，包括主体、客体（购买内容）、购买环节、购买方式和购买机制等。

1.政府购买公共服务的主体。“主体”一词具有诸多的含义，涉及的学科也较多，其本意为事物的主要部分。在哲学学科领域，主体是相对于客体而言的，一种通过认识和实践客体从而对其施加作用和影响的人；在法律上，主体则是指能够承担一定社会能力的公民或法人。隨着学科的不断演进和发展，主体一词也被运用到经济学、政治学、管理学等学科。在市场经济体制下，市场主体是指针对某个客体，围绕社会经济目标开展活动并产生影响的人或组织。政府购买公共服务内生于市场经济，依赖于政府和市场的双重调节和作用。因此，政府购买公共服务的主体包括政府和市场主体两类。

然而，当前学术界对于政府购买公共服务的主体界定还没有达成一致的意见，主要有四种不同的声音：一种为单一主体论，认为政府购买公共服务和政府采购行为一样，都是政府自身的行为，因此只有政府一个主体。一种为二元主体论，其借鉴西方的新公共管理理论认为，政府购买公共服务必然不允许引入一种外来的竞争机制，就可能产生除政府以外的其他主体，即市场主体。第三种观点认为，政府购买公共服务置于供给、生产与消费三个环节，因此，不能简单地将这一活动的主体限制在前两个环节，还应该考虑最终的消费者或使用者。第四种观点认为，除上述三种主体外，政府购买公共服务的有效运转必须要有一个行使监督和评估的第三方的参与，即政府购买公共服务的主体包括政府、承接方、消费者或使用者以及第三方评估机构等。

从流程和传递方向来看，政府购买公共服务的主体分为政府主体和承接主体。政府主体主要是指各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。承接主体则是指受政府部门或事业单位的委托，承接具体项目的市场主体，包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免于登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。[10]

在政府购买公共服务的过程中，政府既是公共服务的购买方，也是参与购买公共服务的操作方。因此，政府购买公共服务的主体包括有购买需求的政府部门和参与购买操作流程的政府部门。在实际的购买过程中，购买的主题与操作方可能会有重合，即某个部门既有购买服务的需求，也有参与购买流程的监管工作职能。

从我国的实践来看，目前我国政府购买公共服务的主体包括行政机关、事业单位和群团组织。这里的行政机关主要是指某些具有行政职能的事业单位，如环境保护督察监管机构等，将其纳入购买主体，是考虑到政府购买公共服务与事业单位分类改革工作相衔接。事业单位主要是指公益性的服务机构，如公立医院、公立学校等，其中涉及的购买公共服务问题应结合事业单位分类改革进展情况逐步推进。群团组织是指妇联、工会、共青团等组织，这些单位的工作和服务也可以采取向社会购买的方式实现。

承接主体一般是指除政府机构外的其他社会机构。国务院办公厅2013年9月26日发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出：承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。承接政府购买公共服务的主体应具有独立承担民事责任的能力，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力，具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，具有良好的社会和商业信誉，具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录，并符合登记管理部门依法认定的其他条件。承接主体的具体条件由购买主体会同财政部门根据购买服务项目的性质和质量要求确定。①

2.政府购买公共服务的客体。客体是指政府购买公共服务的所指，即购买对象或内容。一般来说，政府购买公共服务的内容有广义和狭义之分。广义的政府购买公共服务内容是指政府提供给社会的公共产品和服务，包括公共安全、劳动就业、社会保障、环境保护等；狭义的政府购买公共服务内容是指政府通过购买用于满足自身需要或维持自身运转所需的服务。显然，本文所指的内容应为广义的概念。

按照中央文件的有关规定，政府购买公共服务的目的在于通过市场机制优化资源配置，解决以往政府直接供给公共服务的低效率问题。因此，政府购买公共服务的客体（购买内容）应为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公益性和公共性。一般来说，政府购买公共服务的范围和内容包括：（1）民生类的准公共产品与服务类，如教育、医疗、养老、住房保障、文化体育及残疾人服务、社区管理、矛盾纠纷调解、技能培训等。（2）行业性服务与管理类，如行业调查、专业分析、项目评估、业务咨询、技术服务等。（3）行政性事务与管理类，如社会组织的特定咨询、年检预审、社会组织的监督、家庭收养的评估、民本学校的委托管理、市政管理、退伍军人的就业安置等。按照公共服务的重要程度和基本性质来划分，上述三类公共服务可以分为基本公共服务和非基本公共服务。其中，第一类为基本公共服务，后两类为非基本公共服务，但均属于政府购买公共服务的范畴。

正如国家主席习近平所说：“要使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用，‘看不见的手和‘看得见的手都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。”[11]凡是适合社会力量承担的、有益于提高公共产品提供效益的公共服务，均可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量生产和提供。对于某些必须由政府直接提供、不适合社会组织承担的公共服务，政府部门都不能向社会组织购买，如國防、外交、立法、司法、公安、环保、工商行政管理、国家安全以及从事行政管理的各部门所提供的纯公共产品。

（二）政府购买公共服务的发展趋势

随着市场化的不断深入和购买机制的不断完善，政府购买公共服务的内容发生了较大的变化，其发展趋势呈现出以下特点：

1.政府购买公共服务的内容和范围不断拓展。随着我国市场经济的发展和完善，以及政府职能转变的改革需求，我国政府购买公共服务的范围已经从传统的养老、助残助老、社区服务拓展到了社区矫正、文化体育、教育和环保等诸多领域。其发展趋势已经从边缘性的基础服务向高层次的社会服务内容发展，政府购买公共服务的内容延伸到了医疗卫生、教育、社会治安、市政管理、公共政策制定等纵向领域。2013年，国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》进一步明确了政府购买公共服务的原则，为政府购买公共服务内容的不断丰富和增加提供了强力制度支撑。

2.政府购买公共服务日趋专业化和精细化。政府购买公共服务是在市场化不断完善的潮流中日趋更新进步的。随着人们生活水平的逐步提高，民众对社会公共产品和服务的需求开始出现多样化、异质化和精细化的特征，迫切需要社会组织为其提供创新性的产品和服务。另外，社会组织在市场竞争的环境中配置资源的效率和质量不断被提高，也会进一步加大社会分工的程度，促进政府购买公共服务的内容更加专业化和精细化。

3.购买内容和范围呈现全面渗透的网络化发展趋势。当前社会网络发展迅速，经济、政治、文化、社会领域相互交织、错综复杂。政府购买公共服务的内容和范围从单一领域过渡到多领域的融合发展模式，购买的内容既有经济产品，又有文化产品；既有社会性质，也有政治属性。此外，政府购买公共服务的范围开始从城市转向广大的农村地区，呈现出纵向发展的态势。随着农村土地制度改革的稳步推进、农民收入的不断提高，以及城乡一体化的逐步完善，农村对公共服务的需求也不断上升。2012年，财政部发布的《2012年政府采购工作要点》中提出：“支持强农惠农富农以及保障和改善民生等财政政策的落实，积极开展农业农村基础设施、农业社会化服务、公益性公共服务、社区服务等采购工作，重点做好文化惠民工程、农村义务教育营养改善计划及校车等社会关注高的项目采购。”这一政策的出台，表明我国政府为购买农村公共服务提供了政策支持，必将推动农村公共服务市场的逐步形成和发展。

（三）政府购买公共服务的流程及腐败风险

政府购买公共服务的流程较多，每一个流程都非常重要，并且都可能存在腐败的风险。因此，预防政府购买公共服务腐败就必须重视各个流程的运行程序，并结合各流程的特点进行具体分析。一般来说，政府购买公共服务的流程包括：需求评估、财政预算、购买计划、项目遴选、项目实施和绩效评估等（见图1）。

1.需求评估环节及其腐败风险。需求评估是政府购买公共服务的第一个环节，属于事前评估。这一环节的主要目的是在计划购买之前由政府通过委托专业的评估组织或社会组织调研评估的方式了解市场需求。需求评估可由政府自上而下委托专业机构进行，这样有利于利用专业的技术进行市场需求的测定和评判，界定目标群体的规模和特征，掌握现有公共服务的供给现状并了解市场的基本情况。此外，社会组织也可以通过自下而上的方式向政府机关提出公共服务的需求，利用其自身进行评估。市场需求评估是市场营销中的常用手段和方法。政府购买公共服务理应像市场营销那样，及时了解市场行情和发展趋势，把握民众对公共产品和服务的态度和期望，有利于政府有的放矢地开展工作。

需求评估环节出现的腐败行为可以定性为事前的腐败动机产生阶段。在这一环节，由于没有足够的证据和主观故意的认定标准，腐败行为很难被识破和察觉。按照经济学原理，需求与供给应该匹配，如果供需不一致，就会出现供大于求或者供不应求的情况。供给与需求的结构也应该一致，否则也会导致有效需求不足。在需求评估阶段，政府的购买意愿很有可能没有真正体现民众的真实需求，如果不是主观故意，就是前期工作准备不足导致的政策失灵。所以，政府购买公共服务的需求评估应该建立在广泛的民众需求之上。如果政府在购买公共服务的需求评估上是主观故意，尤其通过与第三方评估组织进行勾结，违规操作导致需求不实，购买的公共服务虚假等行为都可以定性为腐败行为。

2.财政预算环节及其腐败风险。政府购买公共服务的财政预算是指购买主体（主要包括政府机关和相关的管理部门）基于需求评估的结果和行政任务，依据相关法律的规定编制年度购买计划和购买的额度。财政预算是行政事业单位财务预算的重要组成部分。编制财政预算不仅是各采购主体使用财政资金进行购买的基础，也是监督各购买主体的资金使用情况、购买内容的结构和资金使用是否合理的重要依据。

目前，我国政府购买公共服务的财政预算主要依据政府采购的预算体系来进行。在我国，政府采购预算并非与部门预算相分离，而是部门预算的一部分，以单独的公共采购预算表附加在部门预算表中，主要反映了采购的范围，为采购计划提供了依据。而在西方国家，政府采购预算并没有单独列出，这主要是因为西方国家的预算程序非常严谨，预算体系比较成熟，预算时间也较长，能够保证政府的财政预算完整和全面地得以反映出来。如美国一个年度的财政预算从开始到结束编制需要经历长达18个月的时间，联邦各部门编制的部门预算都非常详细，且需要国会的一一批准和审查，没有必要单独编制政府采购预算。

作为财政性资金，政府购买公共服务的预算资金全部来自政府财政，需要通过财政预算进行管理才能合法使用。因此，财政预算是政府购买公共服务的必要程序。为了及时和尽可能合理地反映政府购买公共服务的内容，财政预算不仅力求完整，而且还应该详细地罗列出各支出项目。政府购买公共服务的财政预算为购买计划提供依据，只有制定详细明确的资金安排，才能有针对性地制定购买计划。

3.购买计划环节及其腐败风险。购买计划是指政府依据之前制定的财政预算，编制政府购买公共服务的内容、所需预算、执行方式和执行时限等要素的过程。[12]购买计划是财政预算编制后详细的购买清单，是下一步执行购买行为的重要依据。加强政府购买公共服务的计划性，不仅可以有效避免资金浪费，提高资金的使用效率和购买的工作效益，而且还可以通过有针对性的政策扶持社会组织的发展，发挥政府购买公共服务的社会经济效应。

然而，目前我国的政府购买计划管理还存在着诸多问题，亟待通过改革进行完善。这些问题包括计划编制不完整不科学、计划意识不强造成的计划性不强和计划执行不力等。从总体上来看，政府在购买公共服务过程中需要加强管理，强化政府购买公共服务的流程控制和监督责任。具体应重视以下几方面：（1）政府购买公共服务的计划要以需求评估为依据。（2）购买计划要与财政预算相匹配，不能超出预算总额，也不应随意改动购买预算的内部结构。（3）应科学合理制定购买计划，详细制定包括购买的主管单位、项目结构、项目分类、受益群体、承接组织、购买数量等内容的计划。（4）要严格按法定程序编制和报送计划，一般情况下要在需求评估和预算编制完成后才可制定计划，不可跳级执行。（5）应加强监督管理，严格按照编制的财政预算和计划表检查政府购买公共服务的质量和效益。

4.项目遴选环节及其腐败风险。在评估社会需求、编制财政预算和购买计划后，政府购买公共服务就进入到“向哪些社会组织购买”、“购买什么样的服务”等环节，即寻找和确定承接购买内容的社会组织的遴选过程，也被称为合同授予环节。一般来说，政府在遴选项目时可通过不同模式和方式来实现，主要包括定向委托、公益招投标和公益创投等形式。

定向委托是指政府部门直接将一项社会服务项目或非项目形式的公共服务职能委托特定的社会组织来承担，其特点在于政府与社会组织之间的关系较为密切，双方之间的交易相对固定，没有其他的社会组织与其竞争。显而易见，按是否以项目的形式实现，定向委托可以分为项目形式的定向委托和非项目形式的定向委托。项目形式的定向委托是指政府将特定的服务内容打包成项目，需要明确服务对象、服务目的、服务内容、服务期限、购买经费等详细条款。而非项目形式的定向委托是指政府难以形成具体的項目形式，从而赋予社会组织一定的自主权来自行规定政府购买公共服务的内容。

公益招投标是指在购买公共服务过程中，政府（即招标人）通过事先制定和发布购买需求和详细的购买要求等，招徕社会组织（即投标人）按照约定的规定条款在同等条件下进行公开竞争招标（竞标）的一种购买或采购形式。这种形式通过市场竞争机制能够实现资源的有效配置，既节约了政府购买公共服务的成本，又提高了公共服务供给的效率和质量。由于招标和投标的主体并非一对一，而是一对多，这就保证了更多的社会组织都能够参与到政府购买公共服务的活动中来，这种方式是一种较为民主的项目遴选实现形式。

公益创投的最大特点在于项目需求不是由政府部门决定，而是由社会公益组织发现后向政府申请资助。在这种模式下，政府、企业和基金会等投资主体都有可能根据有需求的组织进行投资，帮助其实现创业并间接提供公共服务。目前，这种模式在我国还处于推广阶段，政府仍属于组织公益创投项目的垄断者，相关的社会组织并没有成长起来，即使成长起来的部分组织也缺乏应有的热情，使得这一模式还有很多瓶颈亟待破解。

国内外经验表明，项目遴选环节是政府购买公共服务腐败程度最高的阶段。不管在发达国家还是在发展中国家，很多腐败案例都发生在这一阶段。从设计招标文件、发布招标公告、接受投标书、确定投标人资格、评估投标和最后的发布中标公告，都可能存在腐败风险。[13]由于缺少相应的监管机制，政府购买公共服务过程中，承接主体很有可能贿赂购买者（政府）、代理机构和评标专家。在设计投标书过程中，政府机构或其代理机构很有可能与承接主体相互勾结，设计有利于既定投标人中标的标书，或者设置相关的条款限制其他组织竞标。在发布标书过程中，招标人和社会组织则有可能通过不正当手段提前告知获取标书内容使社会组织争取有利时机。在确定投标人资格过程中，在实际的评估投标阶段，则有可能发生招标人、投标人和相关专家共同腐败的行为，如社会组织贿赂招标人和相关专家，游说招标人和相关专家照顾性接受其竞标，并在签订合同的过程中，签订有利于某组织的合同条款，以获取更大的利益。

5.项目实施環节及其腐败风险。完成了前面的所有环节后，就进入到了政府购买公共服务项目的实施阶段。一般来说，项目实施阶段包括合同签订、根据合约向社会组织投放资金和对服务过程进行监管等内容。签订合同是政府购买公共服务正式实施的标志。合同是对相关主体行为的法律约束，规定了主体的权利、义务和项目内容。国务院办公厅于2013年9月发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对合同的订立有着明确规定：“购买主体要按照合同管理要求，与承接主体签订合同，明确购买服务的范围、标的、数量、质量要求以及服务期限、资金支付方式、权力义务和违约责任等。”

按照我国《合同法》的规定，政府采购或购买公共服务在签订合同时应该遵守公平公正和诚信原则，此外还需履行一些特有的原则，即适当履行原则、协作履行原则、经济合作原则和情势变更原则等。这一过程中腐败行为的发生往往是由于违背这些原则而导致的，如购买人和承接主体可能相互合谋变更合同的一些条款、擅自增加或减少一些条款、虚假开设理赔偷梁换柱等。此外，供应商还可能贿赂合同验收、稽查人员、监理人员等，意图蒙混过关。

6.绩效评估环节及其腐败风险。服务项目实施完之后，政府还需要对该项目进行绩效评估，这一环节是必不可少的。评估的目的不在于找问题，而是“通过专业性评估来协助社会组织更好地改进项目服务，完善项目申请与管理，以评促建，为以后更好地承接政府购买服务做准备”[14]。项目评估可以有效地激励社会组织，积极引导政府购买公共服务的持续发展，但从总体上来看仍存在一些不完善的地方。首先，相关的法律制度还不够系统全面，容易在购买过程中出现操作不规范、运作程序不一致、违反原则性条款现象等。其次，项目评审机制不健全，评估主题单一化，应着力构建政府、社会公众和第三方评估机构等共同参与的联合评估机制。第三，评估的方式有待完善，很多项目的评估仅局限于事后评估，事前、事中评估有所不足，评估的标准和程序也存在一些问题。

政府购买公共服务过程中，各主体（包括政府机关及其相关部门、承接方和第三方评估监督机构等）都有可能参与腐败，腐败存在政府购买公共服务的各个环节。防范政府购买公共服务的腐败风险，必须综合分析各主体的主观动机，采取有针对性的措施预防购买环节中的腐败苗头和倾向，并通过健全相关制度机制协同治理。同时，政府部门一定要审时度势，加强顶层设计，制定科学严密的风险防控机制，特别要重视政府权力转移过程中的腐败行为，从源头上杜绝政府部门工作人员和社会组织之间形成内外联手、利益输送的可能性。

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责任编校 陈 瑶

Analysis of Corruption Risks in Government Purchase of Public Services

ZHANG Renfeng （School of Marxism， Sichuan University， Chengdu 610065， Sichuan， China）

Abstract： Identification and prevention of corruption risks are a pivotal factor and important foundation for the sustainable development of the government purchase of public services. Included in such services are quasi-public service products and services concerning the livelihood of the public， industry services and management， administrative businesses and management. Corruption might appear in such purchases from entities of various kinds （including government organizations and their relative departments， the undertakers and the third-party assessment and supervision organizations）. For the prevention of such risks of corruption， comprehensive analyses must be done of the subjective motivation of such entities， sufficient attention to be paid to corruption during the transference of government powers， and scientific and closely-knitted prevention mechanism to be designed for the ultimate elimination of the joint schemes to transfer interests from government personnel inside to social organizations outside.

Key words： government purchase of public services； corruption risks； mechanism