肖云忠 邓淑萍

摘 要：项目扶贫是项目治国在精准扶贫领域的重要体现，是以项目为载体的精准扶贫形式，承载特定的价值目标和实践功能，但在以项目为载体的精准扶贫过程中出现了贪腐问题，受到社会各界的关注。把扶贫项目衍生的贪腐问题放在项目扶贫场域中观察和分析更能够呈现其内在实质、发生机制和演化过程。项目制把主体、内容、运行等要素集成而构成项目扶贫场域。多元主体的多元利益诉求、运行过程的多元规则并存、资金政策的多渠道投放共同作用建构了项目扶贫场域的碎片化特征，诱发部分扶贫干部价值取向偏差，扶贫项目成为追求私利的机会，构成“项目扶贫场域碎片化-价值取向偏差-贪腐行为”的逻辑机制。弄清项目扶贫场域与贪腐行为的关联对通过项目扶贫场域治理来抑制贪腐行为具有理论和实践意义。

关键词：项目扶贫场域；碎片化；贪腐行为

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）03-0001-10

一、項目扶贫中的贪腐问题

目前我国正处于扶贫攻坚的关键时期，以项目制为载体的扶贫方式是实现扶贫目标任务的重要形式，项目扶贫是精准扶贫的重要体现和实现方式，有助于扶贫理念和扶贫任务落地，具有较强的实践性、操作性、可视性和评估性，但不可忽视的是，项目扶贫实施过程中又容易滋生违规和腐败行为，成为乡村社会腐败的集中区域。审计署2015年10月发布公告，广西壮族自治区马山县存在扶贫资金未及时拨付或违规认定扶贫对象的问题，其认定的扶贫对象中有3119人不符合扶贫建档立卡的标准，其中有343人属于财政供养人员，有2454人购买了2645辆汽车，有43人在县城购买商品房或自建住房，439人为个体工商户或经营公司。《人民日报》在2016年8月2日以《中央纪委：九起扶贫领域腐败问题典型案例曝光》为题报道扶贫领域中的腐败问题，引起社会关注。通过对325起案例进行分析，发现扶贫领域腐败呈现出四个特点：发生地域广，西部12省份占一半；涉及领域多，危改、低保等领域是“问题高发区”；涉事者职级低，村官是主要违纪群体，占比为67%，乡镇干部占比19%，县区干部占比9%，社区干部和地市相关部门干部占比为5%；涉事金额悬殊，最低为500元，最高为2970万元，10万元以下占半数，325起案例涉及总金额近亿元，平均案值近30万元。[1]主要手段包括：（1）无中生有、虚报套取，通过虚列项目、虚增工程量的方式套取国家扶贫资金；（2）以权谋私、坐地生财，利用职务影响，在扶贫建设项目发包、扶贫物资采购等环节索要回扣，收受好处费；（3）张冠李戴、优亲厚友，通过编造事由、虚报人数等方式，骗取、冒领低保、危房改造补助等资金；（4）雁过拔毛、顺手牵羊，利用审批权或资金发放权等违规收费、截留私分；（5）欺上瞒下、挪作他用，违反财经纪律和专项资金使用规定，将专项扶贫资金用于修路、风貌改造等非扶贫项目。[2]

2016年1月，十八届中央纪委六次全会就严肃查处扶贫领域虚报冒领、截留私分、挥霍浪费问题作出专门部署。2017年1月，十八届中央纪委七次全会聚焦扶贫民生，重点督查督办，坚决整治侵害群众利益的不正之风和腐败问题。2018年1月十九届中央纪委二次会议指出：“要围绕打赢脱贫攻坚战，找准定位、服务大局，开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，重点查处和纠正贯彻党中央脱贫攻坚决策部署不坚决不到位、弄虚作假问题，主体责任、监督责任和职能部门监管职责不落实问题，严肃查处贪污挪用、截留私分、虚报冒领、强占掠夺等行为。”[3]基于项目治国及项目扶贫的时代背景，认真思考和分析扶贫领域的腐败问题，聚焦扶贫项目如何成为贪腐载体的机制问题，为治理扶贫项目腐败进而落实精准扶贫任务提供理论支持和对策建议。

关于精准扶贫中的腐败问题研究有两个方面：一是关注项目扶贫中的偏差现象，二是直接对扶贫领域中的贪腐问题进行描述、解释和提出对策；在解释贪腐原因时，主要观点有权力监督不力论、主客观因素共同作用论，这些解释是一种静态解释，不能较好揭示项目扶贫中的贪腐成因及作用机制。本文引入场域理论来考察项目扶贫中的贪腐问题，一是因为项目扶贫具有结构性特点，二是因为项目扶贫过程存在显著的利益关联与争夺态势。场域作为实践社会学范畴，具有结构与行动互构的理论主张及方法论启示，是考察项目扶贫结构复杂性与多主体竞争性的适合武器。

二、项目扶贫场域及其贪腐形态

（一）项目扶贫场域分析框架

项目制是指中央政府对地方政府、上级政府对下级政府采取专项化、项目化方式进行财政转移支付以便重新配置资金，它突破了常规行为科层体制，寻找到另外一条财政资金的运作途径。项目制是我国改革开放以来社会治理方式的创新，其特点有：资金方向明确，专款专用，专职专责，资金跟着项目跑；带有技术治理的特点，力图做到项目目标明确，资金分配平衡，预算结构清晰，过程管理严格，操作程序合理，审计监督规范，在实施过程中一统到底，带有明显的专家治国倾向。地方政府或者村庄要通过申报才能获得项目资金，使得项目制带有市场竞争的特点，同时中央政府运用科层制对地方政府或者村庄进行管理和控制，也可以绕过省级政府和市级政府，直接到达县乡级政府甚至村庄，形成一种超越常规官僚体制的资金运作形式。

项目扶贫是项目治国在精准扶贫领域的体现，是以项目为载体的精准扶贫形式，具有项目治国的共性，表现在项目的来源是国家财政，构成发包-分包-抓包的流线型程序，项目制关联着多元主体，具有多主体利益的关联性，项目具有周期性，在时间上有立项、中期检查和结项等过程监督特点。项目扶贫的特殊性是：针对贫困问题而设立，有明确的价值目标和任务要求；在内容层面把经济、政治、人口、资源、环境等多种要素集成，具有复杂性；在运作方式上试图通过项目制来实现这些价值目标，所以项目扶贫的共性和个性使其成为一个显著的社会事实，承载多元主体、多元利益诉求，由此集成而建构成为项目扶贫场域。在此把场域理论与项目扶贫相结合，用场域视角来观察和分析项目扶贫中的贪腐问题，一是能够更清晰呈现项目扶贫结构的组成要素及其内在关联，有助于揭示贪腐行为的发生机制。静态看待扶贫政策、扶贫主体、扶贫利益，难以看出要素之间的关联和互动，一旦把这些要素以项目扶贫场域视角联结起来的时候，孤立要素之间的互动就使得项目扶贫结构及运行发生变化，项目扶贫的价值目标和实践功能异化风险应运而生，认识和控制不当容易诱发贪腐行为。二是在弄清项目扶贫场域结构特征及诱发贪腐行为机制的基础上提出治理对策，要在项目扶贫场域结构治理及优化上下功夫，有助于防止扶贫项目的功能异化和运行偏差，从而发挥扶贫项目的真正价值。

场域是法国社会学家布迪厄用来观察和解释社会结构及社会行动的一个概念，是联结主观能动性与客观制约性的一个综合性概念，表明人的实践活动总是在特定情境下做出的选择，有助于从动态角度观察和解释行动的发生和演化。场域是一个相对稳定的空间，有自己的特点和逻辑性；是一个由客观关系组成的系统而不是实体系统；是一个动态的演进过程，是各要素不断竞争博弈的结果。社会的抽象性被化解为以场域为代表的小社会，是更能够细致入微地考察社会结构及其运行的分析性概念，“在高度分化的社会里，社会世界是由具有相对自主性的社会小世界构成的，这些社会小世界就是具有自身逻辑和必然性的客观关系的空间，而这些小世界自身特有的逻辑和必然性也不可化约成支配其他场域运作的那些逻辑和必然性”[4]。

项目扶贫场域是多元主体围绕扶贫项目展开争夺所构成的行动体系和运作态势，其利益属性和运作特点为贪腐行为提供基础和前提，容易诱发价值取向偏差，并使贪腐行为有了明确的动机、目标和手段，最终生成贪腐行为，其实质是借助项目扶贫场域以追求和实现利益的非正当行为。

由此，在项目扶贫场域中观察和分析贪腐行为发生的关键点包括：利益变异的节点是什么，或在哪些环节存在廉政风险点？利益变异节点如何影响利益主体的价值取向，如何发生价值取向偏差并导致贪腐行为的发生，分析框架见图1。

（二）项目扶贫场域中的贪腐行为特点

从项目扶贫场域视角对扶贫领域9起典型案例进行分析，表1显示项目扶贫场域中的腐败特点有：（1）扶贫项目的最终落实及其体现都是资金，资金构成贪腐行为发生的载体；（2）围绕项目的贪腐主体多元化，可以分为直接主体和间接主体，直接主体是贪腐行为谋划、执行和造成结果的承担者，是有意识通过项目来达成私利的操作者，从主体数量分布来看，9个案例的直接主体是1人的有4个，是2人的有4个，是3人的有1个；从主体职务来看，属于村级职务的有5个，主要是村党支部书记、村委会主任、村委委员，属于乡镇职务的有1个，属于县级职务的有3个。间接主体是与扶贫项目贪腐行为有关联的主体，有6个案例，一是上下关系，上级负有项目监督责任，但出现失职，有5个案例；二是县委书记这个“一把手”做出错误决策，其他干部没有阻止，导致贪腐行为发生，有1个案例。从直接主体和间接主体的关系来看，一是间接主体在数量上往往比对应的直接主体多，表明扶贫项目主体关系比较复杂，主体关系的复杂性意味着利益诉求的多样性，利益诉求的多样性意味着信息传递、行为选择的差异性甚至异变性。二是从受处分的成员来看，有纪检监察部门干部受处分的案例只有2例，即甘肃和贵州，其他7例没有涉及纪检监察部门，这表明项目资金运行过程失控现象比较普遍，是造成贪腐的重要原因。（3）从贪腐行为方式来看，有侵占、骗取、挪用、合谋、违规、造假等六种形式，其中挪用发生于县级层面，如县扶贫办挪用扶贫资金，县委挪用扶贫资金，而侵占、骗取、违规行为则发生在村级层面，挪用属于资金把中央和省级扶贫资金截獲下来用作非扶贫用途，扶贫资金不能落地，侵占、骗取、违规行为属于横向截取资金谋取私利，也会造成扶贫资金部分或全部不能落地。（4）贪腐行为发生的廉政风险点，在空间集中于县级、乡镇级、村级，在环节集中于精准识别阶段、项目竞争阶段和项目实施阶段。

三、项目扶贫场域结构碎片化及其衍生的贪腐行为

齐格蒙特·鲍曼指出：“现代性将世界的碎片化作为自己最大的成就，加以炫耀。”[5]碎片化是现时代的重要特征，碎片成为我们审视与反省现代社会的一面多棱镜。碎片是事物结构的散乱、功能的分异、运行的各行其是，是多主体之间基于利益诉求的差异而呈现出来的低整合度现象，可以从系统内部和系统外部角度进行分析。系统内部存在多种要素，系统外部是系统之间的关系，系统内部出现碎片状态，就是系统结构的散乱、功能的分异、运行的各行其是；系统外部出现碎片状态，是系统之间在目标、规则和行为层面出现的不一致。项目扶贫场域以项目为载体，把各种利益相关者纳入一个系统，构成多元利益主体介入扶贫，投入多种形态多种渠道的扶贫资源，围绕扶贫项目展开竞争，使得项目扶贫场域结构和运行呈现出碎片化状态，造成项目扶贫场域结构的断裂与空隙，形成廉政风险点，诱发当事人价值取向偏差，进而采取以权谋私行为，造成扶贫项目运行目标和功能偏移。

（一）项目扶贫供给主体的碎片化

精准扶贫是一项国家战略，具有重要的政治意义，使得参与主体众多，中国扶贫开发实行“中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、县抓落实”的工作机制，县级政府处于关键位置，乡镇政府配合县级有关部门开展工作。项目扶贫主体包括供给主体和需求主体，供给主体是提供扶贫项目的主体及参与实施扶贫项目的主体，包括政府、企业和社会组织三类主体，其中政府是最重要的扶贫主体，其结构包括纵向的“条条”与横向的“块块”，从条条来看，包括从中央到地方的各级政府部门，包括国务院-省级政府-市级政府-县级政府-乡镇，块块是各级职能部门。条条与块块构成复杂交错的格局，扶贫项目在这个格局中缘起、流转、运作，各种利益主体有各自的利益诉求和行动逻辑，造成项目扶贫供给主体的碎片化，它是多主体供给扶贫项目但缺乏有机联系和协调一致的散乱状态，这种散乱状态留下项目监管的盲点，为贪腐行为发生提供机会。一是中央政府提供财政扶贫资金，目的是精准扶贫和精准脱贫，省级政府一方面争取中央扶贫项目，另一方面又把中央扶贫项目转包到所辖地级市及其县级政府，同时提供省级层面的扶贫项目。地级市及县级政府承接省级政府的扶贫项目，并分解到乡镇和村庄。精准扶贫涉及扶贫办、农业局、发改委、旅游局、民政局等不同职能部门，不少扶贫项目需要多个部门协同参与，面对同一贫困对象的不同项目也可能落在不同部门管辖范围，也需要部门间的协同，但现实是，每个职能部门主要考虑自己部门利益和绩效目标，很难为了项目整体规划或扶贫整体目标而压制乃至放弃自我利益，势必导致项目多头管理、政出多门及扯皮等问题。

（二）需求主体的复杂性与供给主体不对称造成的碎片化

需求主体即扶贫单元，包括区域、县域、乡镇、村庄、家庭、个体，分别构成贫困区、贫困县、贫困乡镇、贫困户、贫困个体。扶贫需求主体贫困原因及需求是不同的，使得在满足扶贫需求主体的项目供给层面存在信息不对称、瞄准偏差等情况，甚至出现争当贫困户和贫困县的情况。在项目进村过程中，村干部与村民之间信息和角色差异使二者对项目的感知呈现分化状态，二者之间缺乏有效沟通和互信，心力分散而不能形成合力，部分村干部在承担公共职能的同时，也大肆追求自我利益，甚至贪污腐败，挪用或侵吞项目资源。

（三）项目扶贫内容多元带来的整合难度所产生的碎片化

扶贫项目的来源及资源的提供主体是多元的，由此决定项目扶贫内容的多样性以及追求目标和功能的针对性，一方面是作为政府职能部门的“条条”担负着相应的扶贫任务，要把资源发包出去，对应着各项目提供者基于自身利益的考虑。2016年中央和省级财政专项扶贫资金投入首超1000亿元（中央660亿元、省级400亿元），2017年中央和省级财政专项扶贫资金投入1400亿元（中央860亿元、省级540亿元）。在我国，中央财政专项扶贫资金有10类专项，涉及7个主管部门，各部门的专项之间、同一部门扶贫专项与其他专项之间存在交叉重复，经常出现多项资金投入同一项目的现象，为贪腐带来很大的空间，成为某些官员敛财的途径。扶贫办在实践中担任资金下发及使用监督、效果评估的角色，主导着扶贫款的具体投向、工程验收等日常工作，扶贫款使用权集中，往往是由少数领导说了算，却又缺乏有效监督，为暗箱操作及贪污腐败甚至集体窝案埋下隐患。

四、项目扶贫场域运作碎片化及其衍生的贪腐行为

（一）扶贫立项过程中的断裂

项目扶贫是一个从发包、分包到抓包的运行过程，每个环节体现行为主体的意图和行动逻辑，在扶贫项目运行的各个环节因规则变异导致衔接不畅而出现的断裂现象就是项目扶贫立项过程的碎片化，从发包、分包到抓包的运行过程具有科层制特征和要求，扶贫模式是政府主导型，存在着对扶贫资源的决策权、使用权和控制权的垄断，具有鲜明的技术官僚主义特征，[6]容易在政策绩效考核压力下使精准扶贫偏离其正功能。学者对项目进村案例进行分析，揭示项目制的分级运作机制和治理逻辑，[7]这对项目扶贫运行主体及过程具有启发意义，项目涉及中央政府、地方政府和村庄三个行动主体，国家部委“发包”，把国家“大盘子”进行“条条”分割，遵循自上而下的控制逻辑，地方政府“打包”，是把“条条”重新做成“块块”、“小盘子”，遵循的是自下而上的反控制逻辑，村庄“抓包”，村庄加入自己发展意图，遵循自下而上的反控制逻辑。三者构成对立互补、竞争合作的关系，也反映出三个行动主体利益诉求的差异性，其间隐含着廉政风险：一是中央政府发包过程中的廉政风险，发包不是一个消极的转移补贴，而是一个积极的调动诱因，发包的项目不是普惠性的，必须以竞争方式获得，竞争方可用关系来运作权力，其中包括越级运作，出现分级的科层体制与竞争性的越级运作同时并存局面，這就不排除实际过程中有利用项目向下“寻租”的可能性；二是地方政府打包过程中的廉政风险，中央部委发包的专项资金单一地解决某个特定领域事项的意图，与地方政府以项目拉动地方经济发展的战略性目标有冲突，这就为地方政府挪用资金提供了可能性，不能保证资金落实在合适的地方。这个廉政风险点的形成机制是：中央政府要求“一项目一政策”，同时又要求地方政府给予配套措施，也就赋予地方一种利用项目政策的弹性权力或自由裁量权，使得地方政府具有较大的“借壳建设”投资冲动，这就形成一个“结构漏洞”，为地方政府用打包消解国家条线控制提供了可能性。国家是项目发包者，真正的项目主角是地方政府，其中县（市）级政府作用最为重要，县（市）是社会转型问题的交汇处，具有较大的发展冲动，项目制就成为发展的契机和载体，“狠抓项目立项，坚持项目引路”成为发展的有力抓手，并制定出奖励办法，激发跑项目的热情，但项目运作过程中存在很大的不确定性，决定权主要掌握在部门甚至个别主管手中，要靠人际关系去疏通，难免产生“寻租”和腐败行为。与此同时，地方政府在打包过程中，在整合各级项目以实现整体发展理念支配下，各部委项目资金与地方配套资金融合构成一种资金形态，使国家部门项目的“条线”秩序模糊化，为违规操作埋下隐患。

（二）扶贫项目运作规则的偏移

村庄是项目扶贫场域的重要载体，是行动主体行为发生的物质空间和社会空间，精准扶贫最终要落地于村庄，在村庄场域中，乡土逻辑对扶贫项目运行具有重要影响，对村干部贪腐行为的发生具有直接影响。一是指项目进村过程中的私人化运作方式，作为承上启下的村干部尤其是村支书在项目进村过程中扮演着关键作用，对项目制的运行绩效具有直接影响，这种私人化运作表现在项目争取环节和项目实施环节，其后果是：容易形成以村支书为核心的私人化圈子，把项目实施带来的主要利益分配给忠于自己的村庄精英群体，把反对自己的精英和村民排斥在分享利益之外，使得村庄治理由公共治理走向了私人治理，[8]难免产生以权谋私行为。二是多层级政府之间的委托代理问题、政策信息传递过程中不对称效应、权力干预的参与悖论、权力分布的差序格局等构成了隔离国家权力和贫困者的无形藩篱，使得扶贫资源无法与贫困户有效对接和公平传递，[9]出现村干部在扶贫资源上的违规行为。

（三）扶贫项目进村中的共谋行为与分利秩序

共谋行为表现为项目申请阶段的共同包装、项目建设阶段的共同摆平、项目考评阶段的共同应付，其生成逻辑是基于分税制实施以来型构的社会结构，“政治集权，财政分权”逐渐成为理解中国上下级政府间关系的说法，但在多数情况下，实际上的权力却是分散的，由纵向职能部门代表的“条”与横向地方政府代表的“块”所构成的矩阵组织长期以来彼此切割，形成“分散化的集权主义政体”[10]。基层政府间的“条”和“块”基于各取所需的“分利”逻辑引发“共谋”行为，其后果是削弱压力型科层体制的政策监督，在乡村构建一个局限于中国基层政府“条块”官员各取所需的分利秩序，容易导致基层政府间形成寻租和设租等隐性的腐败问题。[11]

（四）扶贫对象参与不足诱发廉政风险

在精准识别阶段，目前学界的基本判断是扶贫瞄准目标出现偏离，其原因既与瞄准机制有关，又与农民的价值认知和行为有关。在评选机制上，主要依赖农户参与民主评议，但是受到外出务工、信息封闭的影响，一些农户不愿意参与到扶贫中来，或者表现出无所谓态度，或者作为扶贫对象的村民或贫困户处在项目底层，加上信息渠道少、文化素质不高，不了解监督权行使方法，甚至连知情权也难以保证，更多的是听从地方干部把自己的材料上交而无法参与到整个项目运行的监管运行之中，很难发现地方干部出现的技术性腐败问题。当农户自身参与不足时，只能依靠村民代表进行评议，参与讨论和监督会议的代表缺乏代表性和广泛性，且参会代表和村两委的权利关系不平衡，村两委权力过大使得村民监督成为虚设，扶贫资源容易被乡村精英捕获，资源分配容易出现不合理现象。

（五）基层政府扶贫工作投入不足诱发廉政风险

基层政府面临的农户是很分散的，而且与乡村社会距离往往比较远，使得政府没有时间和精力来主持和监督扶贫项目，难以掌握足够信息来甄别真正的贫困户，只能委托基层干部来实现。作为代理人的基层干部有自己的利益诉求，贫困户评选的最终决定权掌握在村两委手中，在实际操作过程中，难免出现一些照顾自己亲属、朋友的违规现象，正如案例所示：“人情还是人情，有关系的托关系，精准是不可能的。就那个张榜公示，有的写上去了，有的还没写上去，有个暗榜，他不在榜上钱照拿，甚至拿的比你多。给的时候对你说你不要讲，用关系用钱买的，一半都不止。”[12]“镇里就一个分管扶贫的副镇长和我一个扶贫专干，每天要处理很多行政事务，哪有时间去监督啊！镇里要求按照建档立卡的相关程序开展识别工作，各村也上报了农户的申请表、村民代表会议记录和照片，我们也知道很多村没有按照相关程序认定，但也没有办法。即使我们去检查也发现不了什么问题，村委会干部可以把你带到农户家给出很多贫困的理由，而且我们也没有什么更好的办法对农户进行比较，还是他们最清楚。基层工作很复杂，只要村里没有太大的意见和矛盾就行。”[13]

（六）扶贫项目监督力量分散造成的碎片化

在监督体制中，不同层级的部门之间各自为战，彼此沟通协调不够，纪检监察机关所开展的专项监督检查往往存在滞后性，紧缺的监察工作费用与高额的监察成本使国家监察更多用于打老虎、杀鸡儆猴，难以达到全方位、多角度、全过程的监督目标。纪检监察机构是主导的扶贫监督力量，第三方监督力量还很薄弱，相关的社会组织缺乏自主性与必要的资源和制度支持，既无法与政府监督有机配合，也难以对政府和企业等强势主体形成有力监督。贫困村民在村庄中的弱势地位加上项目进村中的信息不对称等因素，使得村民难以发挥监督作用。[14]这种分散化的监督状态削弱了监督效力。

项目扶贫场域碎片化诱发部分扶贫干部的利益追求心理和侥幸心理。现有贫困农村普遍存在产业结构单一、增收渠道狭窄、自然环境不佳、专业人才外流等现象，在农村推行精准扶贫工作缺乏专业技术人员和管理人才，基层干部一家独大的主导局面普遍存在。个人道德修养和约束能力在面对扶贫资源时往往难以抵制诱惑，基层干部自身法治意识不强，加之反腐机构普遍存在查处时间长、惩处彈性较大、查处范围通常不及乡村等问题，造成心存侥幸的干部官员触碰法律底线而彼此之间达成某种心照不宣的潜规则，彼此牵连，相互袒护。

在项目扶贫场域结构失衡、规则变异、取向偏差共同作用下，部分扶贫干部出现贪腐行为后果。地方基层政府、资本方、村庄精英等强势利益主体结成利益联盟，通过各种“共谋”吸吮了“项目下乡”中的财政资源。从精准扶贫政策在村庄级层面实施过程和效果来看，发生了大量扶贫补助被村干部及其关系人侵占冒领、扶贫项目与贫困户实际需求脱节等在“最后一公里”发生的瞄准偏离现象。

五、项目扶贫场域重构与贪腐治理

弄清项目扶贫场域碎片化特点及对贪腐行为生成的作用机制，对通过重构项目扶贫场域来治理贪腐行为提供了依据。项目扶贫场域的碎片化是廉政风险发生的重要因素，治理贪腐行为就是治理项目扶贫场域的碎片化，也就是在找到扶贫项目可能的断裂点基础上，采取措施防控、弥补、修复断裂点，既要有制度和技术的介入，也要有价值观教育的深入，这样才能在项目扶贫场域碎片整合上取得实效性。

（一）加强项目扶贫供给主体的整合性

由于扶贫项目供给主体多元，存在各自为政的情况，加强整合是必要的，整合就是在扶贫部门、职责、工作机制等方面建立沟通协作机制，有效减少衔接中的断裂点。一是中央层面的整合，参与扶贫的七个职能部门要加强协调，可以建立联席会议制度，明确各自责任，形成既合理分工又相互协作的工作机制，减少衔接中的断裂点。二是省级层面的整合，针对辖区贫困县，整合省级扶贫职能部门，建立联席会议制度，减少衔接中的断裂点。三是县级层面的整合，针对所辖贫困乡镇，整合县级扶贫职能部门，建立联席会议制度，减少衔接中的断裂点。四是乡镇层面的整合，乡镇和村是扶贫的主战场，是扶贫项目落地之处，也是贪腐行为高发频发之处，需要建立扶贫项目清单，既要上报县级部门，又要公开给乡镇所辖的贫困村和贫困户。

（二）以技术手段强化扶贫资金的规范运行

扶贫项目是以资金形式呈现的，多渠道多用途的项目资金构成复杂交错格局，资金的使用和开销名目比较多，容易形成资金使用和监管的盲点，出现虚报冒领、骗取、贪污侵占、挪用等违规行为，紧紧抓住项目资金的流向是防控项目资金违规使用的关键点。一是发挥审计部门对扶贫资金的审计功能，尽量减少资金的违规使用。在县纪委牵头督办下，由县组织、财政、农业、审计、监察等部门联合成立专门审计小组，对扶贫项目资金进行审计，对发现的违纪违规问题，必须跟踪监督，限期整改。二是把大数据技术引入扶贫项目财务管理，借鉴贵州黔东南州建立大数据平台实现有效监督的经验，建立集民生资金数据查询、数据预警、数据分析为一体的“民生资金云”大数据平台，设置干部及亲属领取补助资金、人均领取补助标准等若干个督查模型，精准发现民生资金发放和管理中的问题。群众可以输入身份证号码查询自己的民生资金收益情况。三是完善立法惩治统计数字腐败，目前《统计法》和《统计违法违纪行为处分规定》对统计数字腐败的惩治力度不够，只规定了违纪处分，没有行政处罚力度，更谈不到刑事责任，通过完善《刑法》，根据造假情节，分别按照滥用职权罪或玩忽职守罪来定罪量刑，提高威慑力。[15]

（三）强化对基层干部的监督和激励

一是破解乡土逻辑对项目扶贫的违规操作，需要加强扶贫信息公开监督监察制度，纪委应增强主动反腐意识，提高主动发现腐败线索的能力，组织精准扶贫监督办公室成员单位开展扶贫信息公开情况专项监督监察。根据《中国共产党纪律处分条例》第111条的规定，从严追究不如实公开扶贫信息的相关部门直接责任者和领导责任者，倒逼扶贫相关部门履行信息空开职责，并结合扶贫信息公开情况倒查其中隐藏的腐败行为，消除腐败黑数，用明规则取代潜规则，防止暗箱操作。在防止干部优待亲友问题上，借鉴重庆市渝北区纪委的做法，出台《村干部及其直系亲属享受惠民政策情况必须全面公开》的规定，村民可以通过村务公开栏、聚居点公示栏、广播、电视、短信、微信群、QQ群等渠道，随时查看村干部及其直系亲属享受扶贫政策情况。二是在精准扶贫领域，借鉴中央反腐败协调小组设立国际追逃追赃办公室的成功经验，设立精准扶贫监督办公室，[16]吸纳扶贫、财政、农业、发展改革、水利等相关扶贫部门领导成员，建立专门沟通协调机制，形成监督合力，对于监督中发现的疑难问题，要发挥扶贫领域技术专家、管理专家、评估专家的作用，为扶贫提供专业支持。三是推动纪检工作向村级延伸，根据江苏省的经验，应该以县为单位整合全县的纪检力量，成立多个纪检监察工作室，分片进驻农村一线，农村工作室直接设在乡镇，便于对重大项目、惠农资金进行监督监察，也便于直接接待群众来访工作。四是建立村干部扶贫敬业奉献的激励机制，这是从正面激励村干部在项目扶贫工作过程中做到敬业奉献、廉洁自律，也就需要激励制度，提高村干部待遇，对其工作和劳动给予物质上的肯定。对扶贫效果显著的乡村干部，在进入乡镇公务员队伍时给予政策倾斜，优先考虑。

（四）注重扶贫项目结构的合理性

对于扶贫项目结构中的碎片化问题，有关部门早有预见及安排，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（2015）强调“精准帮扶与连片特困地区开发紧密结合”、“项目安排上进一步向贫困地区倾斜”及“项目安排精准”，2016年中央“一号文件”也强调“项目”在支农中的重要性。系统探究扶贫项目结构的合理性有利于在精准扶贫中破解“项目进村”碎片化难题，防范“项目进村”衍生的廉政风险，使扶贫从各方“单打独斗”到整合资源“协同出击”，提升扶贫精准性与实效性。扶贫项目结构是指扶贫项目之间的一种整合状态，合理的项目扶贫结构是项目本身的有效性及项目之间的协同性。项目本身的有效性是指项目的精准性及功能的有效发挥，能够针对扶贫对象需求提供相应扶贫项目。项目之间的协同性是指各种项目相互支持、相互配合为村庄发展提供帮助。

一是项目要针对贫困个体及家庭的特点供给，可以量身定制。二是项目要瞄准村庄的特点供给，能够为村庄发展补齐短板。如村庄陷入贫困的主要影响因素是教育、人才短缺、资源开发不力、道路不通，那就要针对这些制约因素提供相应项目支持，使不同类型的项目供给能够精准，防止产生项目之间的碎片化，出现某种项目过多、某种项目缺失或過少的情形，这就需要不同项目供给主体通过平台建设实现信息互通互联。项目能够与村庄发展构成相互支持、相互促进的关系就是合理性关系。三是项目要与贫困乡镇整体发展规划结合，防止扶贫项目结构失衡。需要调查贫困乡镇产业、自然环境、人文传统、人口结构等基本情况，筛选出影响发展的重要因子，由乡村规划师进行扶贫整体设计，这样可以有针对性供给扶贫项目，减少扶贫项目盲目性导致的碎片化，这在很大程度上能抑制项目碎片化带来的廉政风险。四是项目要瞄准连片贫困区域的实际与特点，立足于整体性治理及区域整体脱贫。整合推进连片特困地区的“项目进村”与精准扶贫，要克服贫者失语及项目第三方监督缺位等难题，夯实扶贫项目的社会基础，化解“项目进村”碎片化的社会风险，使资源“好钢用到刀刃上”，保障连片特困地区精准脱贫。贯穿项目扶贫四个单元的红线是项目与扶贫对象之间的匹配性，努力实现项目与扶贫对象之间的匹配性也就实现了扶贫项目结构的合理性，扶贫项目结构的合理性能够最大限度减少项目多主体供给带来的杂乱、项目运行过程中的紊乱、项目监督中的散乱，从而有效治理项目扶贫场域衍生的贪腐问题。

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责任编校 王学青

Abstract： Project poverty alleviation is an important manifestation of poverty alleviation projects of China in the field of precise poverty alleviation， a form of precise poverty alleviation carried out in projects shouldering specific value targets and practical functions. However， problems of corruption arise out of this process， which arouse public attention. When observed and analyzed in the background of project poverty alleviation， such corruption problems can better be seen as of their internal nature， generating mechanism and the process of their evolution. The field of project poverty alleviation is composed of such elements as subjects， contents and operation of projects. The multiple interests of multiple subjects， the coexistence of multiple rules in the process of operation， and the multi-channel investment of capital policy play a role in the fragmentation of the project poverty alleviation field， which induces value deviation for some poverty alleviation cadres， poverty alleviation projects becoming opportunities for personal benefits， which form the logical mechanism of “project poverty field fragmentation - value orientation deviation - corruption behavior.” It is of theoretical and practical significance to understand the relationship between the project poverty alleviation field and corruption behavior， and to curb corruption through treatment of project poverty alleviation field.

Key words： project poverty alleviation field； fragmentation； corruption