王瑾 杨可鑫

[摘 要] 窨井盖缺失、破损等出现的“城市陷阱”问题反映出我国窨井盖日常管理方面的困境。文章通过介绍国外发达国家的窨井盖管理办法，并总结国外管理办法对我国的一些经验借鉴，包括明确的责任主体、独立的监督体系、完善的法律保障、先进的技术辅助、快速的回应机制、严密的标准设计等，旨在为解决“城市陷阱”问题提供有效的思路。

[关键词] 窨井盖；管理办法；经验启示

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 11. 076

[中图分类号] TU99 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）11- 0172- 04

1 研究背景

窨井盖作为现代城市文明的重要组成部分，窨井盖及其底下的世界承担着诸多功能，一个简单地窨井盖就可以涉及市政、供电、煤气、供水、热力、广电、联建、网通、移动、电信、交警、公交、园林等10家以上的责任产权单位。随着我国经济的腾飞、城市基础设施建设事业的持续高速发展，城市的“下半身”即供水、热力等各类市政地下管线设施日益增多，相对应城市路面上的人孔窨井盖也不断增加。

近年来，由于城市路面窨井盖管理不善，加之地质因素、标准因素、人为因素以及技术问题等，出现了大量窨井盖缺失、破损问题，造成全国范围内各类伤人、损车事件频发，严重危害了市民的人身财产安全，造成不良的社会影响。表1总结了我国部分地区近6年来（2012-2017年）由于窨井盖管理不当而造成的人员不同程度的伤亡案例。

从表1可以看出这种地面上确实存在的“陷阱”不是近年来才有的新兴现象，但是近年来发生的频率之高、危害之大，引发了社会公众的广泛关注。这些窨井盖伤人事件的发生，除了损及事发地方的城市形象和政府形象，主要是直接造成民众生命财产损失以及心理层面的恐慌与担忧。

“城市陷阱”问题体现出了城市中窨井盖供给质量及其日常管理方面的困境，反映我国部分地区缺乏对城市路面窨井盖进行制度、体制上的保护，缺乏良好的管理和维护措施，从窨井盖的供给到管理，都产生了较多产权不清，责任不明等管理问题。职责范围的不明确，直接导致了窨井盖安装后的管理、维修、养护无法有效到位，造成部门间的推诿扯皮。尽管这种“陷阱”的出现并非哪种行为主体的主观故意，但它却实实在在地与快速城市化带来的诸多成就相伴而生、如影随形。它除了“陷”住了直接受害者，其实也 “陷”住了事发地方的政府部门、公共管理者、施工方、潜在受害者乃至城市化本身。在一定意义上，“城市陷阱”如同一面镜子，它的正面，映照的是城市建设的速度、规模与成就；它的反面，則投影出在城市管理等诸多方面的问题和急需要提升的空间。窨井盖管理问题作为现代城市管理的一个重要部分越来越受到全国各地市政设施管理部门高度重视。相比之下，国外一些国家对于路面窨井盖的管理相对完善，其经验做法对我国具有实用价值和现实意义。

2 我国城市窨井盖管理中普遍存在的问题

2.1 购买主体复杂多元，窨井盖生产缺乏统一标准

从窨井盖购买主体来看，包括政府、企业、个人，购买主体多元化，产品出售的限制约束少。从窨井盖生产标准来看，型号规格没有统一标准，只根据用户的要求和用途相应生产，为自产自销模式。在我国城市的主干道上分布的窨井盖通常由供水公司、供电公司、供暖公司等国有属性单位统一招投标购买，产品质量和维护均还不错，而在城市的社区内，窨井盖的购买维护则统一由物业公司负责，经常导致购买之后不负责、管理维护不严密的问题，留下了一定的安全隐患，威胁着居民的人身安全。

2.2 部分地区窨井盖维修更新不及时

我国很多城市的窨井盖为一次性直接安装，并没有使用年限，且商家只负责销售，不负责后续维修。这就导致部分地区窨井盖维修更新不及时。在由供水、供电及供暖等公共事业部门负责的范围内，虽然都设立有负责专门巡逻的部门，定期对路面上的窨井盖做一些检查，但依然存在窨井盖缺失、破损的现象。此外，在由私营部门负责的范围内（如小区、公司企业），因为受其主要目标和功能因素的影响，往往会出现检查维护不到位，无人负责，出现问题解决不及时的情况，这就导致了“陷阱”的出现。

2.3 窨井盖管理机构缺乏责任意识，社会参与力量薄弱

一方面，各政府部门初期规划不统一、不协调，每个部门只关注自己负责的部分，在设计道路管线时经常出现管线碰撞、管线交叉的现象，直接导致窨井盖数量的重复增加，一定程度上为“陷阱”的产生做了数量上的基础。另一方面，目前窨井盖行业缺乏专门性的团体协会，第三部门在这一领域发挥的作用很小，未能起到纽带、服务的作用。公民作为直接参与主体，参与窨井盖管理的积极性不高，自觉性、理性化程度不够。企业作为窨井盖的生产者，未能良好地承担社会责任，缺乏社会责任感。

2.4 窨井盖管理缺乏法律保障和监督体系

目前我国大部分城市窨井盖管理缺乏监督体系，窨井盖的生产销售权都是各商家自己负责，自主权大，行业内的监管力度不足。政府未设立相应的监督部门，企业、第三部门、个人监督的主体作用也微乎其微，行业内外缺乏完整的监督体系。在窨井盖出问题时，并未有明确的法律追责。

3 发达国家窨井盖管理办法

国外发达国家甚至包括古巴、朝鲜这样的发展中的社会主义国家，由于地下道路管线布局合理、规范，窨井盖管理体系成熟，很少发生由于窨井盖设施而导致的致害事故。经过查阅有关文献资料发现，美、日、欧等国家对城市窨井盖管理均有一套成熟、完善的模式，确保不发生隐患，或者发生隐患第一时间能够得到妥善处置。

3.1 日本——不问原因、一概追究责任

（1）明确责任主体：市和区、町各级别政府管理的下水道，在窨井盖上分别采用市花、区花、町花加以区分，私家用地的下水道会在窨井盖上标有“私”字，通过窨井盖的表面纹路以明确各行政主体的管辖范畴，识别责任主体。

（2）技术辅助：在窨井盖上装上卫星定位系统。

（3）法律保障：《日本国家赔偿法》以成文法形式确立了公共营造物致害的国家赔偿责任，该法第二条规定，因道路、河川或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，给他人带来损害时，国家或公共团体，对该损害承担赔偿责任。此种瑕疵，只要在客观上存在即可，至于发生的原因是人为还是自然力，瑕疵是不是导致结果发生的唯一原因，一概不问。表明日本确立公共设施致害的无过错责任。

3.2 美国——国家承担损害赔偿责任

（1）市政主管：水、电、气、污水、交通及电信，地下通道的管理统一归市政管理。如果出现问题，责任完全在市政。

（2）技术辅助：在下水道窨井盖下方安装电子监视器。

（3）法律保障：美国《联邦侵权赔偿法》第二百六十条及其众多免责条款看，国家承担因其供给的设施维护不当、欠缺安全性的损害赔偿责任。

表明美国确立了公有公共设施致害的政府赔偿责任，此项责任为过错责任。

3.3 德国——严密设计、责任承包到位

（1）严密设计：在德国，井盖设计标准采用的是国际通用的EN124的标准。此标准是在1994年6月6日由CEN（排水装置技术委员会）批准通过，适用各种材质的井盖。德国对井盖和井口的配合公差之精密和严格，需要使用块规来计量，保证了井盖在汽车反复碾轧下不变形，不破碎，不产生噪音。

（2）承包居民：将窨井盖等公共设施承包给附近的居民，这样可以在发现损害后尽快上报市政部门。

（3）监管机构：德国成立窨井盖监管机构，资金均来源于受监督的企业，监管机构向持有许可证的企业收取许可证费用和其他税，用于自身运费，但所有收费必须经过立法机关同意。

（4）法律保障：德国《国家赔偿法》中规定：“公共权力主体对于因技术性设施之故障所生权利之侵害，亦负赔偿之责。” 表明德国法上公有公共设施致害的责任基本上属于过错推定责任。

3.4 英国——窨井盖刻上负责者名字

（1）责任到人：窨井盖上一律刻有相关负责公司的名字，以便在市民发现安全隐患后立刻上报相关部门处理。

（2）定期巡查：定期派人巡视道路，包括检查窨井盖是否完好。

（3）回应迅速：如果市民发现窨井盖丢失，也可以拨打专门的热线。负责的公司必须在24小时内做出回应。

（4）监管独立：采取垂直监管模式，即成立一个全国统一的监管机构，自上而下的设立各地区的分支机构，在全国机构的统一领导下，根据全国性的法律法规行使监督权力。

（5）法律保障：英国的《王权诉讼法》对公有公共设施的国家赔偿责任未做明确规定，但承认中央政府对财产的所有、占有和控制的危险责任。不过，英国也颁布了一些成文法，规范特定的公有公共设施致害的赔偿责任。表明英国法认定公有公共设施致害的责任属于过错责任。

以上可以总结出来国外发达国家对于窨井盖管理的一些经验，主要有：明确的责任主体、独立的监督体系、完善的法律保障、先进的技术辅助、快速的回应机制、严密的标准设计。此外，在路面窨井盖日常管理过程中，政府与企业、政府与公民的合作，多元社会主体在城市公共事务管理过程中起到重要作用，实现了自下而上的良性互动。

此外，从各国的立法可以看出，关于公共设施致害的赔偿责任，各国在归责原则上有所差异，但大都是采取无过错责任原则为主，其他责任原则为辅的归责原则。无过错责任，也称无过失责任，是指当公共设施致害时，只要是发生了实际损害，国家就应当承担赔偿责任，而不问行政机关及公务人员在主观上是否存有过错。这对我国的公共设施致害的立法有借鉴意义，为解决窨井盖问题致害的处理提供法律保障。

4 国外窨井盖管理办法的启示

4.1 明确责任主体，统一窨井盖生产标准

日本通过窨井盖表面的纹路以明确各行政主体的管辖范畴，识别责任主体。以此为鉴，我国在窨井盖管理中必须明确责任主体，做到每一个井盖都有相应的责任人，尽量做到责任人精准到个人，以避免出现推诿扯皮、责任不清的现象发生。一方面，政府要统一窨井盖的生产标准，诸如窨井盖的材质、大小、形状等，都要有明确的规定，由市政部门统一购买，在购买时要对每一个窨井盖进行质量检测，做到保质保量合格的使用。另一方面，生产者可以通过在窨井盖表面设计图案、雕刻二维码的形式，即体现个性艺术又能方便快捷。

4.2 窨井盖定期巡查，及时更新维修

国外发达国家设立窨井盖巡查机制，定期派人巡视道路，检查窨井盖是否完好，若出现破损马上进行更新维修。在这方面，我国还不够完善，道路上有时出现窨井盖破损，且破损的程度大小不等，缺少专业人员进行维修和更换。为了及时处理问题井，政府相关部门可以同企业、第三部门进行合作，确保有足够数量的人员定期对路面窨井盖进行检查，还可辅助卫星定位系统或电子监控系统，时刻关注窨井盖的使用状况，对出现问题的窨井盖及时进行更换维修。此外，还要加强宣传，提高公民的参与意识，设立专门的热线电话、微信公众号等，为市民发现窨井盖丢失、破损提供反映途径，同时还要迅速地予以回应并定期的公开维修信息，让公众放心，提升公众的主人翁地位。

4.3 制定完善的法律赔偿，提供相应的制度保障

法律存在的目的即为维护秩序。日本、美国、德国和英国都有窨井盖相关的法律保障，其共同点是国家对公共基础设施致害有明确的赔偿责任。日本确立公共设施致害的无过错责任，只要客观上的瑕疵导致人员损害或伤亡，就必须做出相应的赔偿。而我国到目前还没有专门的法律保障，缺少相关的赔偿责任。因此，加紧制定窨井盖建设、维修以及致害赔偿等法律条例是十分迫切和必要的。我国各级地方政府应单独制定窨井蓋管理的相关法律法规，从窨井盖的生产到使用，对每一环节都做出明确的规定，尤其要以法律的形式明确责任单位，对于窨井盖破损、丢失而导致的人民生命财产安全受损事件，要明确赔偿条件、赔偿金额以及赔偿责任主体等。

4.4 设立独立的监督机构，加强社会力量的参与

英国和德国对于窨井盖的管理都设有监督机构，其中英国的监督机构独立于国家其他机关，采取垂直监管模式，即成立一个全国统一的监管机构，自上而下的设立各地区的分支机构，在全国机构的统一领导下，根据全国性的法律法规行使监督权力。然而，我国还缺乏专门的窨井盖监督机构，社会各主体参与力量薄弱，积极性普遍较低。为此，我国各级地方政府应该设立独立的监督机构，其组织人员可以由第三部门、企业以及个人组成，赋予他们一定的监督权，同时对他们的行为进行监督，完善行政监督体系。政府、企业、第三部门与个人既是治理的参与者，也要成为被监督的对象，且要相互监督，并将这种体制内外的互相监督问责制融入绩效考核中，以达到效益的最大化。

5 总 结

窨井盖作为重要的公共产品，其供给质量要满足公众需要，保障公众安全。然而，近年来我国窨井盖致害事件频频发生，使政府在公众心目中的形象有所降低，窨井盖引发的“城市陷阱”问题是城市治理的重点和难点，甚至关系到整个城市治理体系的完整性、规范性与有效性。在一定意义上，“城市陷阱”如同一面镜子，它的正面，映照的是城市建设的速度、规模与成就；它的反面，则投影出城市发展在基础设施的建设质量与监管力度、城市管理的精致度与精细度、城市规划的预见性与科学性等诸多方面的提升空间。在窨井盖管理方面，日本、美国、德国和英国具有独特、有效的方法，包括明确责任主体、制定相应法律条文、运用先进的技术手段、设立独立的监督机构、窨井盖承包给居民等等。这些措施有效地解决了城市窨井盖缺失、破损的问题，有效防止民众生命财产损失和减少心理层面的恐慌与担忧。因此，不断总结国外发达国家先进的治理办法，并根据本地区的实际情况采取相应的措施，对窨井盖的管理乃至城市治理都具有现实意义。

主要参考文献

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[2]张琪.公有公共设施致害赔偿责任研究[D].昆明：云南大学，2016.

[3]范合君，柳学信，王家.英国、德国市政公用事业监管的经验及对我国的启示[J].经济与管理研究，2007（8）：82-86.