吴永胜 郝宇

一、南京市“12345”政府服务热线的历史及现状考察

（一）“12345”发展历史简介

南京市“12345”政务服务热线（以下简称“12345”）是南京市设立的地方性非紧急类政务服务受理和管理平台，成立于2010年12月28日。平台按照“统一受理、分类处理、限时办结、过错问责”和“谁主管、谁负责、谁答复”以及“首接负责制”等原则办理群众诉求事项。开通初期采用电话热线的方式，每日24小时人工接听群众电话；2013年系统经过升级改造，开通“五位一体”综合受理平台，由“12345”统一受理市民通过电话、网上信箱、短信、信件、微博所反映的诉求。2017年，“12345”先后入驻“我的南京”、“江苏政务服务网”，旨在为市民提供更加多源、智慧、快捷的服务。

“12345”的工单数量也经历了一个变化，开始工单很少，后来变多，现在逐渐走向稳定。“12345”刚出现时，市民不了解、不确信是否有效，政府就通过多种考核方式督促干部解决问题，对满意率和办结时间做出严格限制，从而迅速获得群众认可，工单数量猛增。工单急剧增多后，基层干部反映工作压力过大，上级又会调整政策从而给基层一定的松绑空间。作为一种治理的艺术，上级与基层、干部与群众、社会治理与纠纷解决，就在“12345”的动态协调中维持着一定的平衡。

“12345，有事找政府”，经过数十年的发展，“12345”的服务质效和公信力已经在南京市的老百姓心中已经深深扎根，得到广大市民的充分认可。一项最新统计显示，2017年通过“12345”共受理市民各类诉求148.6591万件，按期办结率99.05%，综合满意率95.34%，各项指标均位居全国同类热线前列。被群众誉为“不休息的政府”、“为民办实事的民心线”。

（二）运行现状调查

“12345”具备五项功能：咨询、投诉、救助、报修、综合服务。据笔者在石湫镇九塘村调研的数据显示，九塘村平均一年的工单数量为80-90单，排在石湫镇的前三名，咨询和投诉占比最多，分别达到18.1%和70.2%，本文主要就投诉类展开研究。

“12345”具备四个特征：一是主体无门槛，任何人在任何时候都可以通过“12345”进行投诉；二是诉求无甄别，任何人提出的任何诉求，都会被“12345”平台受理并派单；三是解决必满意，相应部门在收到工单后必须认真承办，直到群众满意为止；四是程序有限制，“12345”热线建立了市、区、街（镇）三级受理平台，各级平台均有严格的程序对承办人员的行为加以规制，形成了严密的自上而下办理群众诉求的闭环运行体系，每一件工单均须由话务员回访，做到事事有落實，件件有回音。

二、“12345”存在的重大现实意义

（一）“12345”重塑了国家权力与公民权利的关系

在目前国家机关高度行政化状态下，百姓自下而上的诉求通常很难得到及时有效的回应和处理，在传统的治理路径中，基层干部特别是村干部更像是国家权力的代理人，是沟通国家与公民之间关系不可缺少的纽带，如果基层不作为，上级的政策再好，老百姓也很可能感受不到。“12345”彻底改变了这种互动模式，公民可以绕过层层政府直接向上反映，再由“12345”将诉求返至基层，它激活了每一行政级别的科层力量，使政府更加重视民生工作。正是这种不加甄别的准入机制和几乎完全偏向于老百姓的评价模式，使群众在打12345时的心理上占有绝对优势，“我要你来找我，而不是我去找你”（九塘群众语）。在上级力量的监督下，基层干部面对群众由强势一方变成了弱势一方，上级严格的程序监督和结果审查促使基层干部必须注重留痕、办事公正、小心谨慎，否则就可能会被问责。

（二）“12345”一定程度上缓解了信访与司法压力

“12345”与信访相似，都是上级政府监督下级政府、了解民意的渠道，但是也有不同点。信访解决的是复杂纠纷，是通过逐级上报的方式完成的，程序复杂繁琐，而“12345”解决的是小矛盾，是通过逐级下派的方式完成的，程序简单易操作。正是基于两者的种种特性对比，群众遇到问题首先想到的是“12345”，只需要一部电话，就可以解决很多问题，有效避免了事态的严重扩大，最大限度的把问题在基层消化，自然大大缓解了信访与司法压力，体现出基层处理矛盾的弹性和张力。

（九塘村村民调研）

（三）“12345”突破了传统社会治理模式的桎梏，有利于推进国家治理体系和治理能力的现代化。

“群众利益无小事”，“12345”把我们党为人民服务的宗旨贯穿到政务服务的全过程，好记的电话号码，热情的话务员，低廉的准入门槛、严谨的工作流程和高效的反馈监督机制，都使它成为了反映群众诉求、加强群众监督的重要窗口。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视服务型政府建设。要求各级政府必须注意转变政府职能，树立以人民为中心、为人民服务的理念，“12345”正是顺应这一历史潮流应运而生的服务方式，已经成为了南京市促进社会治理体系和治理能力现代化的特色工作、亮点工作。

三、“12345”产生问题探析

（一）政府服务与市民社会的边界问题

“12345”扮演了“社会大管家”的角色，在认识到群众监督重要性的同时也必须看到，公民的诉求同样需要引导。“12345”并没有引入拒绝接单设置，任何工单收到后都必须在第一时间内派发，毫无甄别的服务调动了群众的各种需求，“有些老百姓家里马桶堵了也找村委会解决”（九塘村村民语），或需要调动群众积极性进行自我管理、自我服务的事项全部变成政府的事，毫无底线的包容不仅造成行政资源的大量浪费，还使得老百姓的参与感和自觉性越来越低，基层干部不得不成为老百姓的拐杖，经常吃力还不讨好，无论怎么做都不能让老百姓满意，九塘村还出现了汛期所有村干部都去防洪，老百姓站在高处看热闹这样的荒唐事。

（二）管辖权归属所带来的“派单难”问题

部门之间权责划分不清产生了不同行政主体之间权力的边界问题，有些事几家推诿扯皮，有些单位如城管、公安、社区等则成了“兜底的口袋”，“凡事不要的垃圾都可以丢给我们”（溧水区城管执法中队队员语），给有关部门带来极大困扰；“12345”施行的是属地管理，有些单子派下去却由于接单单位没有管辖权而不了了之，最典型的例子是物业纠纷，按照属地管理的原则，“12345”平台会派单到物业所在的居委会，但是居委会对此并没有管辖权，真正有权力的单位的是各级物业管理办公室，由于投诉者只能将诉求反映给平台，而不能要求平台如何进行派单，所以无论打多少次电话都无法有效解决问题。

（三）无理诉求与政府不作为的边界问题

在调研中我们发现，有些群众提出完全不合理的要求不被满足，就一天打几十次12345，极端情况下一天打了100多次，有的变换各种策略比如更换手机号码，变换说法等形成不同工单，之前还有“5+2”针对不合理诉求的筛选办法，现在筛选没有了，不合理工单就多了很多，还有极端少数的地痞无赖故意与基层干部作对，打12345报复村干部。每一个工单都要解决，造成行政资源的浪费，加重基层干部工作负担。如何判定是否为无理诉求，无理诉求工单判定过多是否会产生政府不作为问题，而判定程序过于复杂又会产生一系列的行政资源浪费，如何协调无理诉求与政府不作为的关系，也是本课题需要调研的重点内容。

（四）程序正义与实质正义的关系问题

程序正义是实质正义的前提和条件，“12345”非常注重程序正义，其结果导向型的评价机制也促使基层干部重视免责机制，特别注重办事留痕，自证无罪，有着完整的证据链条，这本是好事，但是对于一些细碎繁琐的小事则显得成本过高，加重办单的复杂程度，降低效率。

四、意见建议

（一）引入无理诉求准入机制及诉求人评价机制

“12345”是一把双刃剑，它一定程度上使部分人“刁民化”，只讲权利不讲义务，只讲利益不讲担当，这就需要“12345”主动作为，引入无理诉求判断机制，可以将无理诉求划分为“纯私人事项”、“违反法律法规及相关政策”、“违反社会主义公德”等子类型，由承办单位建议并向上报送，市级平台有权判定是否为无理诉求。对手机号码实行实名制注册认证，一旦工单被判定为“无理诉求”、“重复工单”，平台方可以不予理會，同时对账户引入信用评价机制，同一手机号码的无理诉求、重复工单增多，会导致账户信用评价降低，从而影响接听速度及办结速度，超过一定数量还可以被永久封号。

（二）改变单纯属地管辖原则

改变单纯属地管辖的原则，引入属地管辖与权力覆盖范围相结合的模式，如果按照属地管辖导致工单无法有效办理、满意率降低，就要将工单收回一级平台重新进行派发，改变“被派单部门管不着，责任单位管不了”的现状。

（三）引导投诉“重灾区”有关部门采用有效措施减少投诉

治病须除病根，无理诉求毕竟是少数，有些单位之所以成为投诉“重灾区”，除了自身业务性质决定外，必定还存在着体制或管理方面的漏洞。“12345”作为多方利益与声音汇聚的场所，掌握大量第一手素材，可以通过建立“大数据”平台定期收集有关单位在办案过程中的创新做法和典型案例，并将此方法在市一级进行推广。例如，物业投诉数量一直居高不下，仙林街道就通过“挂表督导作战”的方式将二级网格负责人按照小区划分挂表上墙，每周跟踪进度、上墙评比，专人专责，一包到底，还通过“文明示范引领”、“星级物业评比”等措施使得小区居民的“12345”投诉明显减少。这些好的做法可以在政务服务中心的牵头下得到良好的推广和学习。

（四）建立一套保护性措施调动基层干部的工作积极性

“12345”已经被纳入到各级政府的考核绩效之中，在千分制考核中占30分，排名落后、满意率低会扣掉相应分数，从而影响地方各级机关的经济利益。笔者建议，应该在30分之外再设定附加分，对工单数量多但是排名靠前、满意率高、办结速度快的地区和单位施行额外奖励措施，对全市所有承办单位进行考核，对办理绩效优秀的单位和个人予以表彰，从而大大增强干部的履职积极性。

（五）增加灵活性，使“12345”成为领导的艺术

“12345”并非铁板一块，它在设置上存在一定的灵活性，如由同一当事人发出的同一种工单超4次便可判定为雷同工单不予理会，对具体的考核分值也会进行一定的调整。而且，“12345”是可以由南京市政府进行顶层调控的手段，力度把握在地方主要领导手中，上级的会办签字更是极大的激发了下级的重视程度和办事力度。考核控制太松就会“一放就乱”，基层干部不重视，使得为民服务流于形式，考核控制太紧就会“一收就死”，不给基层干部喘息的机会，基层压力陡然增大，工作变得疲于应付。建议增加一部分灵活性，控制太松时可以适当收紧，比如加大领导对有关事项的督促力度，疑难复杂案件由领导牵头办理；控制太紧时再适度放松，如适当减少工单回访数量、对重复出现的无理诉求搁置不理等，在松紧平衡中激活基层社会和基层治理的活力，这样既保证基层服务群众，也适当保护了基层干部。

作者简介：1、吴永胜，男，汉族，江苏南通，1968年7月生2、郝宇，女，蒙古族，内蒙古赤峰市，1990年2月生 研究方向：社会学、法学。