文│刘艺卓 孔维升（商务部国际贸易经济合作研究院）

杨静（农业农村部农业贸易促进中心）

中国-新西兰自贸区是中国与其他国家签署的第一个涵盖货物贸易、服务贸易、投资等多个领域的自由贸易协定。“协定”中，中国农产品对新西兰高度开放，尤其是乳制品最终全部实现自由化，关税削减至零。但与此同时，为保护国内乳品产业，中国对奶粉等乳制品实施了特殊保障措施。特保措施是否对中国的奶粉进口发挥了有效调节作用，这是一个值得研究的问题。本文从中新自贸协定中中方奶粉的降税模式入手，分析特保措施在中国奶粉进口中发挥的作用，并提出今后自贸区谈判中乳制品特保措施的相关建议。

一、中方奶粉的降税模式

2008年4月7日，中国与新西兰完成谈判并签署《中华人民共和国政府与新西兰政府自由贸易协定》，“协定”于当年10月生效。根据“协定”， 中国对新西兰进口的奶粉，在最惠国关税税率（MFN）基础上实施关税逐年递减，在3～10年内即最晚到2019年全部免除关税，实现完全自由化。列入关税减让表的8位税号乳制品共有6类20个，逐年降低关税0.8～4个百分点。其中，3种奶粉产品（04021000、04022100、04022900）在2019年关税降为零。

自贸区对中方较为敏感的乳制品采取了数量触发的特殊保障机制。根据“协定”，如在任何给定的日历年中，自新西兰原产包括三种奶粉在内的乳品（税号分别为04021000、04022100、04022900和04029100）进口量，该产品该日历年的触发水平，中方可通过附加关税的形式对该产品实施特殊保障措施。实施的附加关税与任何其他适用于该产品的关税之和，不应超过该特殊保障措施实施之日实施的最惠国适用税率或基准税率，以较低者为准。奶粉的特保措施适用到2023年。表1列出了适用特殊保障机制奶粉历年触发量。

二、“自贸协议”签署前后中国自新奶粉进口变化情况

新西兰是发达的农产品出口国， “协定”生效后，中方大幅取消自新西兰进口的奶粉关税，自新西兰的奶粉进口激增，并呈现如下特征。

1.进口数量激增。“协议”签署后，新西兰奶粉生产潜力明显释放，国际竞争力得到进一步强化，同时“三聚氰胺”事件又使国内消费者对国产奶粉质量信心不足，更加剧了新西兰奶粉对中方的出口。由于中方奶粉最惠国实施税率不高，仅为10%，因此，“协定”签署后，随着关税的进一步降低，中国自新西兰进口奶粉持续高速增长。2017年，中国自新西兰进口奶粉55万吨，是“协定”生效时2008年的11倍。

2.进口份额提高。进口乳品占国内市场消费量比重，已从“协定”生效时2008年的22.4%增长到目前的一半，并呈持续上升态势。其中新西兰奶粉份额扩大更为明显，2009-2017年，自新进口奶粉占国内奶粉进口总量比重均为80%左右。进口量急剧增加和进口市场过度集中，给国内保持乳制品生产发展空间、保持乳制品价格稳定及提高奶农利益带来很大困难。

3.数量触发时间提前。为防止进口乳制品激增对国内相关产业造成不利影响，“协定”对中国自新西兰进口乳制品设置了数量触发的特殊保障措施，即在任何给定的日历年中，自新西兰原产乳品的进口量超过该日历年乳品的触发水平时，中方将停止按自贸协议的优惠进口税率征收税款, 而改为按降税前的最惠国进口税率征收税款。据中国海关统计，中方自新进口奶粉量分别于2009年8月、2010年4月、2011年3月、2012年2月和2013—2017年的1月，达到当年触发水平，触发时间逐年提前。

表1 2008—2023年奶粉的数量触发水平（吨）

三、 中新自贸区特保措施的效用分析

为反映特保措施对奶粉进口的影响, 可以利用1995—2017年的数据建立模型，通过回归奶粉进口量和实施特保措施后的奶粉平均关税水平，估计奶粉特保措施的效用。

1.模型设定。

奶粉的进口需求一般用国内收入水平、汇率和进口关税水平等因素来解释，考虑到2013年新西兰奶粉发生的质量安全事件，对中国自新西兰进口奶粉量产生了较大的影响，在模型中设定虚拟变量，1995—2013年，虚拟变量值为0；2014—2017年，虚拟变量值为1。因此，构建模型如下：

式中，m为自新西兰奶粉进口量；y为国内生产总值；r为当年人民币兑美元平均汇率；t为加权关税水平；dm为虚拟变量。

2.数据来源。

模型中，自新西兰奶粉进口量来自海关数据库；国内生产总值和汇率来自国家统计局。此外，为评估特保措施的作用，本文结合了奶粉的触发水平，计算了奶粉的加权平均税率，计算方法为：

式中，奶粉的触发量和协定优惠税率，均根据商务部自贸区网站公布的中新自贸协定文本整理。

3.模拟结果和分析。

采用1995—2017年的年度贸易数据，构建年度自新西兰进口奶粉需求模型，模型估计结果如下：

（-2.18）（3.90） （1.77）（-2.83）（-2.84）

括号里是参数检验的T值。模型估计结果显示，R2=0.83，DW=2.02，模型总体显著，但汇率对奶粉进口的影响在统计意义下不显著。因此，本文剔除汇率因素，重新对模型进行回归，结果如下：

（-2.99） （5.24） （-2.46）（-2.28）

模型估计结果显示，R2＝0.80，DW=2.13，模型总体显著，所有变量对奶粉进口的影响在统计意义下均显著。因此，可以说明，中国自新西兰进口奶粉主要受收入水平和关税税率影响，而突发的质量安全事件也是影响中国进口新西兰奶粉的主要因素之一。收入水平越高、平均关税水平越低、质量越稳定，中国自新西兰进口的奶粉数量越多。考虑到影响新西兰进口奶粉关税水平的主要因素之一，是协定税率和可以享受协定税率触发水平内的进口量，奶粉的触发水平越低，平均关税水平越高，从而抑制了奶粉的进口量增长。因此，奶粉的特保措施对奶粉进口起到了一定的抑制作用，对国内处于幼稚期的乳品业起到了有效的保护作用。

四、政策建议

为合理维护中国乳业利益，中新自贸协定设定了特殊保障措施。经过理论模拟和实践经验，可以看出，特保措施的实施在一定程度上压制了中国奶粉的进口，对中国乳业的发展起到了一定的保护作用。因此，今后，应继续采取相应的措施支持和保护乳业，促进乳业的健康发展。

1.充分利用特殊保障机制。中国在入世时对农产品作出了重大承诺，关税成为保护乳业惟一的边境政策。目前，中国乳品关税水平较低，其中鲜奶的最惠国税率为15%，奶粉为10%，酸奶为10%～20%，乳酪为12%～15%，其他乳品税率最高不超过20%。在中新自贸区中，乳品关税最终降至零，但设定了数量触发的特殊保障机制，为我国产业发展争取了一定的时间。乳业是中国的幼稚产业，今后在双边贸易谈判中，应充分考虑中国乳业的发展状况，吸取中新自贸区对乳品特殊保障机制的经验教训，维护好有限的关税和国内支持政策空间。

2.提高国内乳品质量安全。产业竞争力是乳业发展的内在动力，而质量是影响乳业竞争力的关键因素。从模型的模拟结果可以看出，新西兰奶粉发生的质量安全事件影响了新西兰对中国的奶粉进口。因此，在人们高度重视奶粉质量的时代，中国乳业应加强产业自身建设，重视乳品质量安全，提高中国奶业应对贸易自由化的能力。具体而言，建议加强基地建设，对生产进行合理布局，加强牛群的品种改良工作，建立高产母牛核心群；进一步推进奶牛标准化规模养殖，加强养殖场圈舍、水、电、路等基础设施建设，完善粪污处理、疫病防控、饲草料贮存（或青贮）等配套设施，支持养殖场装备全混合日粮饲养、挤奶、良种繁育、生鲜乳质量检测等配套设备，推进规模化奶牛养殖场良好农业规范认证。

3.建立和完善贸易预警和救济措施。加强对乳制品进口对中国乳业影响的跟踪预警，在国内乳业受到冲击和损害时，根据WTO《关于实施1994年关税与贸易总协定第六条的协定》、WTO《补贴与反补贴措施协定》、GATT1994第十九条及《保障措施协定》享有的权利义务，有效利用反倾销、反补贴等贸易救济措施，确保农业健康可持续发展。