余 柳，郭继孚，刘 莹

(北京交通发展研究院，北京100073)

铁路客运枢纽是衔接城市对外交通与城市内部交通的重要节点，在增强城市对外联络交流、推动区域交通一体化发展中发挥着重要作用。反观近年来铁路客运枢纽的建设与发展，由于受到发展理念、管理体制以及政策制度等因素的制约，其主要呈现的单一交通功能与城市功能布局和经济发展之间缺乏协调互动。随着中国高速铁路、城际铁路等区域轨道交通建设的快速发展，城市之间的时空距离大幅度压缩，铁路客运枢纽尤其是高铁车站呈现商务休闲旅客比例增加、出行次数频繁、出行时效性和舒适性要求高等特点，客观上要求枢纽地区功能复合化。与此同时，反思中国大城市在快速城镇化进程中出现的空间无序蔓延和过度依赖小汽车所带来的交通拥堵、环境污染等一系列问题，也亟须重新审视交通与城市之间的协调关系，通过客运交通枢纽与城市功能的融合来引导城市向集约化、绿色化的发展模式转变。

1 铁路客运枢纽与城市用地互动关系

随着高铁时代的到来，铁路客运枢纽的建设和发展产生了系统性的变革。由于区域可达性的进一步提升以及旅客特征发生明显变化，铁路客运枢纽对城市的辐射和带动作用也越来越明显，最显著的效应是提升枢纽周边的土地价值，引发城市用地功能和空间格局的转变；反之，城市功能和空间格局的转变又对枢纽的交通承载力提出了更高的要求。因此，铁路客运枢纽与城市用地之间存在相互影响、相互协调的互动关系，具体体现在两个方面：

一方面，高铁旅客商旅化、高端化特点强化了枢纽周边城市服务业相关功能的聚集和发展。从服务对象上看，高铁主要服务于省会城市以及区际之间中长距离的商旅出行，城际铁路则主要服务于城市群内部各城市(镇)之间的商务出行，且一日往返的可能性较大，一定时期内出行较为频繁。虽然二者在功能定位上有所差异，但都呈现服务对象商旅化、高端化的特点，因此会进一步强化高端服务业相关功能的聚集和发展，带动商务办公、商业服务、会议展览、娱乐休闲以及住宅等产业用地类型的开发和建设。

另一方面，城市功能聚集和土地开发强度要求铁路客运枢纽具备与之相适配的交通集散模式。城市土地利用是交通需求的根源，不同的土地利用方式要求不同的交通模式与之相适应。铁路客运枢纽在带动周边土地开发、促进枢纽功能与城市功能融合的同时，也会进一步吸引更多的客流在枢纽地区集散。因此，铁路客运枢纽必须加强与城市内部交通方式的便捷、高效衔接，提高枢纽地区的城市交通可达性及交通承载力，且枢纽客流规模越大、周边土地开发强度越高，越需要采用集约、高效、绿色的交通方式进行客流集散(地下通过轨道交通，地面则通过公共汽(电)车、自行车、步行等方式)，从而减轻城市居民日常生活和经济活动对小汽车的依赖并提高绿色交通的吸引力，引导形成紧凑型的城市土地开发模式，最终实现城市交通结构和空间结构的双重优化。

2 铁路客运枢纽与城市协调发展的模式分类

从国内外铁路客运枢纽的发展历程和实践经验来看，枢纽与城市的协调发展并不是一蹴而就的，而是伴随着城市的再开发、再更新不断完善。根据枢纽的空间区位与城市功能布局的相互关系，铁路客运枢纽可分为三种发展模式。

1）城市更新型：对城市中心区既有铁路客运枢纽进行更新改造来打造城市功能中心。

该模式的特点是利用城市更新和再开发的契机，对城市中心区既有铁路客运枢纽及周边地区进行综合开发和一体化改造，提升枢纽作为城市核心空间的作用。21世纪以来，以东京为代表的日本城市以及以伦敦为代表的欧洲城市围绕火车站等大型枢纽地区进行的更新改造都属于这种模式。为解决20世纪80年代以来因经济泡沫破灭所带来的城市经济不景气及中心区活力衰退问题，东京大力促进城市再开发事业，2001年起推出“城市再生”(urban renewal)计划，将山手环线上的几个大型铁路客运枢纽地区(东京站、新宿站、涩谷站、池袋站、大崎站等)指定为城市再生区域[1]。通过对枢纽周边土地的功能提升和多轮改造开发，最终将这些单一交通功能的火车站打造成为城市的都心或副都心(见图1)，发挥了枢纽对城市经济发展的引擎作用。

伦敦借助城市更新的机会，对位于城市中心的老火车站(帕丁顿、国王十字和圣潘克拉斯国际车站等火车站)周边地区实施土地综合开发和城市功能的复合化发展，从而实现枢纽地区城市核心功能的提升强化。例如有着150多年历史的国王十字火车站原本是充满工业气息的破败区域，改造后成为了集商业、住宅、生活与休闲娱乐为一体的新社区(见图2)，有效激发了地区的发展活力，同时也成为伦敦的重要门户地区[2]。

图1 东京围绕火车站指定的城市再生区域Fig.1 Designated urban regeneration areas of Tokyo surrounding the railway stations

图2 国王十字火车站改造前后对比Fig.2 King's Cross Railway Station before and after improvement

图3 曼哈顿下城新增的富尔顿车站Fig.3 Location of new Fulton Station in Lower Manhattan

2）中心导入型：将铁路车站或线路引入既有的城市功能中心。

这种模式的特点是通过将高铁、城际铁路等区域轨道交通线路引入城市中心区并建设新的交通枢纽，以此提升中心区的交通可达性和节点价值，有效激发所在地区的发展活力。在城市建成区尤其是城市中心引入新的轨道交通线路或新建车站的工程难度极大，需要协调的利益关系也非常复杂，但从国际大城市如纽约、伦敦、巴黎等城市的实践经验来看，即使需要付出巨大代价，这些城市也仍然在不断努力。例如纽约在曼哈顿下城引入新的交通枢纽——富尔顿(Fulton)枢纽(见图3)，将原来的富尔顿街车站、世贸中心车站以及因9·11事件关闭的科特兰街-世贸中心车站整合为一体，主要目的是重振曼哈顿下城，将富尔顿枢纽打造成为纽约更有活力的一个象征。

中国深圳市中心福田枢纽的建设也属于此种模式。深圳市将广深港客运专线的车站引入福田中心区，形成铁路、地铁、公共汽(电)车、出租汽车等多种交通方式为一体的中心型铁路客运枢纽。福田枢纽将附近的酒店、商务中心、会展大厦以及购物广场等城市功能布局串联起来，实现商务、办公和休闲娱乐无缝对接，不仅有效提升该地区的发展活力，同时由于该枢纽衔接的高铁线路能够快速通达广州、香港，也加强了深圳的城市辐射力、促进整个珠三角城市群区域经济的快速发展。

3）新城带动型：新建铁路客运枢纽引导和带动新城(新区)发展。

纵观国内外城市的形成和发展，交通因素往往成为其能否发展壮大的决定因素。特别是当城镇化发展到一定阶段，城市中心区的功能开始向郊区及周边地区疏散转移，新城的建设成为中心区人口和功能疏解的重要承接地，而利用新建交通枢纽引导和带动新城发展则成为国内外促进新城(新区)发展的重要模式。例如巴黎塞尔吉蓬图瓦兹新城、东京多摩新城等都是围绕铁路车站等交通枢纽节点地区构筑新城中心的典型案例，通过与市中心建立高效便捷的交通联系加强新城的交通可达性，从而带动新城地区经济发展并扩大区域的辐射效应。

相对于城市更新型和中心导入型模式而言，新城带动型模式是一个综合考虑建设成本和带动新城发展双重目标下实现铁路客运枢纽与城市协调发展的次优选择。在中国，高铁建设由于受到多方因素的限制(如市区拆迁成本较高、工程难度较大)，往往将高铁车站设置在远离主城区的新城(新区)，同时以枢纽建设带动新城(新区)的发展。目前中国的高铁新城大多属于这种模式。

3 铁路客运枢纽与城市协调发展制约因素

中国高速铁路、城际铁路等区域多层次轨道交通体系的构建和快速发展，以及《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发[2014]37号)等相关政策文件的出台，为铁路客运枢纽与城市的协调发展创造了良好契机。但从目前的发展情况来看，铁路客运枢纽周边的土地综合开发效果不甚理想，枢纽功能单一化，与城市的协调发展关系尚未建立。究其原因，根本上还是体制机制存在一定的制约。

1）分散管理、各自规划，体制机制缺乏统筹协调。

首先，在交通行业条块分割的管理体制下，铁路客运枢纽的各组成部分(如铁路车站、地铁车站、公共汽车站等)隶属不同的管理主体。以北京西站为例，目前的管理体制有两条分割线。第一条分割线主要体现在铁路部门与北京市政府之间，两者对北京西站的分管方案是：以铁路站房、进站系统等为主的地上部分归北京铁路局管理；以出站系统为主的整个西站地区归北京市政府，由西站地区管理委员会代为管理。与此并列的另一条分割线来自北京市政府本身。西站地区占地面积1.3 km2，横跨丰台、海淀、西城三区。枢纽地区条块分割、各自为政、多头管理且缺少权威性和综合统筹机构，使得枢纽各组成部分的管理部门更多关注自身的管理职责，缺乏枢纽地区综合开发的动力和统筹考虑。

其次，从规划管理体制上看，铁路车站等对外综合交通枢纽规划、城市功能布局规划、土地利用规划以及枢纽地区地铁、公共汽(电)车等城市交通规划分别隶属不同部门。不同部门在相关规划的编制、审批等方面都有各自的体系和考虑，且在各自规划形成的过程中缺乏有效的沟通平台和协调机制。在这种情况下，很难将综合交通枢纽的各组成要素进行系统的统筹规划，枢纽场站规划与城市总体规划、土地利用规划之间缺乏有效结合和紧密互动，导致枢纽与城市“两张皮”，枢纽与城市功能及土地利用难以协调发展。

2）缺乏差别化、灵活化的土地供应方式及使用制度。

在土地供应方面，根据《中华人民共和国土地管理法(2004年修正)》和国土资源部《划拨用地目录》的相关规定，交通枢纽用地属于划拨用地范畴。按照《北京市国有建设用地供应办法(试行)》的规定，“划拨土地使用权人不得自行对划拨土地进行开发建设。需改变现状土地用途进行开发建设的，可以由政府收回划拨土地使用权，或者经市人民政府批准转让他人开发建设并按照市场价补缴土地出让金。对其中用于商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当采取招标、拍卖、挂牌的方式在土地交易市场公开进行。”这说明，通过划拨方式取得的交通枢纽用地只能用于交通基础设施建设，禁止交通以外的商业开发用途。如果要对铁路客运枢纽周边土地进行综合开发，则必须通过“招拍挂”的市场供地方式，那么枢纽的建设主体必须与社会开发商竞争，这样难以保证交通建设主体和综合开发主体的统一和协调，给综合开发工作带来较大风险。

在土地使用方面，目前尚未出台明确地对地面、地下、地上进行分层管理的相关规定，若对交通场站上盖进行综合开发，则无法确定同一块土地的使用性质和权属。在土地开发方面，根据现有城市规划的相关规范，火车站等交通枢纽用地的容积率一般较低(低于3.0)，意味着建筑开发强度不能太大，这在很大限度上约束了交通枢纽用地的综合开发。

3）以政府为主导的投融资模式难以为继。

铁路客运枢纽的建设、运营需要大量资金，而传统的铁路车站建设、运营资金都是由政府主导，投融资的主体和模式比较单一。随着区域一体化及城市快速发展，铁路客运枢纽的建设、运营及后期维护资金需求越来越大，这种以政府为主导的负债式投融资模式难以持续。2014年10月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)，对地方政府债务实行规模控制，规范的地方政府举债融资机制仅限于：政府举债、政府和社会资本合作(PPP)，以及规范的或有债务。这意味着地方政府的传统融资渠道(贷款、信托和债券)将全面受限，亟须探索更加多元化的投融资渠道，以破解融资难题。目前政府在推广PPP、“铁路+土地综合开发”等方面出台了一系列指导意见，为投融资体制机制的改革创造了良好环境，但在相关的政策法规保障、激励约束机制以及风险分担、利益共享、争议解决机制等方面依然缺乏配套措施和实施细则，导致相关项目难以落地。在土地综合开发方面，虽然出台了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发[2014]37号)，但还缺少相应的实施细则和配套措施，导致铁路建设和周边土地开发两者仍各行其道，不能相互协调。

4 铁路客运枢纽与城市协调发展对策

实现铁路客运枢纽与城市的协调发展是一项复杂的系统工程，涉及城市规划、交通管理、铁路等多个部门以及规划、设计、运营、管理等多个环节，亟须突破既有制约因素的束缚，加强体制机制创新和政策措施保障。以下分别针对铁路客运枢纽与城市协调发展的三种模式提出对策建议。

4.1 城市更新型发展模式

从国外的发展经验来看，城市更新型发展模式是城市发展到一定阶段后必然经历的再开发过程，是促进交通与城市深度融合、依托交通枢纽形成新的城市经济增长引擎的重要驱动力。在这种模式下，由于铁路客运枢纽周边地区已经是成熟的城市建成区，对枢纽周边进行综合开发和更新改造往往成本更高、工程更为复杂。而且铁路客运枢纽的更新改造涉及多个相关部门，而各个相关部门利益诉求不同，关注重点也不同，协调难度更大。因此，实现这种模式的关键在于实现两个方面的突破。

图4 东京站地区再开发项目协调架构示意Fig.4 Coordination framework of the redevelopment project in Tokyo Station area

1）建立能够统筹协调各方利益诉求的平台和机制。

一方面，可借鉴国际经验，成立铁路客运枢纽地区综合开发项目委员会，由市政府、区政府、铁路运营、城市规划等多方机构代表组成，负责项目组织协调，共同讨论、制定枢纽地区城市功能布局及土地综合开发的具体方案，并开展动态的规划指引，持续推进和跟踪项目进展和后续的更新完善。以日本东京为例，为促进东京站地区的一体化综合开发，专门成立了大手町-丸之内-有乐町地区(Otemachi-Marunouchi-Yurakucho District，简称OMY地区)再开发项目顾问委员会，专门负责组织协调、方案制定、项目推进和改进完善等工作(见图4)，共同致力于将东京站地区打造成一个极具魅力、吸引力，热闹、繁华的金融和商务地区。自1996年9月起，该顾问委员会每一年半召开会议，就各参与方的发展意向和建议进行沟通协商，制定《东京大手町-丸之内-有乐町地区再开发规划指南》[4]，明确本区域未来发展的基本方向、规则和开发方案。该指南于2000年首次制定，并分别于2005年、2008年和2012年进行修订，以适应项目开发需求和东京的城市发展趋势。

另一方面，也可以借鉴上海虹桥枢纽综合开发的经验，组建枢纽投资开发公司(见图5)，实现枢纽地区综合开发投资、建设、运营主体的统一。为有效推进虹桥枢纽的开发建设，上海市成立了虹桥综合交通枢纽项目指挥部，并成立上海申虹投资发展有限公司(以下简称“申虹公司”)。申虹公司与虹桥综合交通枢纽项目指挥部为两块牌子、一套人马，承担指挥部办公室日常工作，负责总体协调，包括召集指挥部会议和日常推进会，统筹安排计划进度，协调各种矛盾。申虹公司由上海市土地储备中心、上海久事公司、上海机场(集团)三大股东构成，既是虹桥综合交通枢纽的建设公司，也是虹桥商务区开发建设的投资开发主体，实现了规划建设、协调指挥、投资开发和运营管理的统一[5]，这在中国城市综合交通枢纽建设运营方面颇具代表性。

2）突破城市土地开发的容积率束缚，实行差别化、多层次的容积率制度。

根据铁路客运枢纽所处的区位及交通条件，结合城市功能的布局，依照法定程序提高交通枢纽用地的规划容积率，保证枢纽地区进行综合开发的可行性。在这方面日本东京的做法值得借鉴。东京于2002年出台《都市再生特别措施法》，确立了特定街区制度和特殊容积率适用地区制度，将火车站等重要交通枢纽节点地区指定为特殊容积率适用地区，通过实施特殊容积率标准促进枢纽节点地区高强度综合开发。东京站所处的OMY地区于2002年被确定为特别容积率制度适用地区，制定的新容积率由原来的10提升至13，并且不同地块之间的容积率还可以进行转移[6]。例如东京站为保护建筑，可将其容积率转移到周边建筑地块上(见图6)，在保护东京站历史风貌的同时还能实现周边建筑的高强度开发。目前，东京站周边地区积聚了金融、服务、制造业等领域的世界顶级公司，是东京都市圈最重要的高集聚战略性区域。

4.2 中心导入型发展模式

中心导入型发展模式需要在既有发展较为成熟的市中心引入新的车站(高铁车站或城际铁路车站)，工程技术要求和投入成本都比较高，且由于引入地区往往是重要的城市功能区(如CBD地区)，经济活动密集，也是城市主要的客流吸引点，对枢纽地区的交通可达性和承载力提出了更高要求。

一方面，要加强所导入的车站与周边城市建筑的一体化衔接，打造舒适、安全、便捷的步行网络，使旅客通过步行就可以方便地到达目的地。步行网络应与目的地直接连通，通过建设地下连廊将车站的出入口延伸至周边建筑物，既能有效扩大交通枢纽的辐射和服务范围，也能相对均衡地分散进出枢纽客流，避免旅客过度集中在较少的通道内，提高集散效率。例如深圳福田枢纽地区共设置了32个出入口(见图7)，沿着出入口可以步行至地铁福田站、会展中心站、市民中心站和购物公园站，并可抵达香格里拉大酒店、荣超商务中心、港中旅大厦、时代金融中心、免税商务大厦、丰立大厦等多栋高层、超高层建筑，并且与怡景中心城、COCO Park等购物广场商圈中心有效串联，大大提高了旅客到达这些目的地的便捷性，同时也提升了所在地区的人气和发展活力。

另一方面，铁路客运枢纽引入城市中心区必然会吸引更多的客流在枢纽地区集散，对枢纽地区的客流集散效率和交通承载能力也提出了更高要求，因此还需要构建与功能定位和开发强度相适配的高承载力交通系统。以东京为例，其山手环线上的主要铁路客运枢纽周边开发强度都比较高，例如东京站、新宿站的建筑容积率都超过10，枢纽周边已经成为东京最具活力和商业价值的地区，同时枢纽地区也构建了与其开发强度相适配的高效、高承载力的轨道交通系统(见表1)，有效支撑了该区域的高强度开发。

4.3 新城带动型发展模式

从中国高铁新城的建设情况来看，铁路车站通常选址在距离主城区较远的城市郊区或者城市发展相对落后的中小城镇，城市发展的必要基础(如人口、产业、基础设施等)相对薄弱。而高铁的开通实际上是一把双刃剑，既能够引导和促进所在城市的协同发展，同时也可能加剧区域内的虹吸现象，导致区域内不同地区的发展差距进一步拉大。因此，如何从单一的车站发展成为功能完备的新城是新城带动型发展模式的关键。

图5 上海虹桥综合交通枢纽投资开发架构Fig5 Framework of investment and development of Shanghai Hongqiao integrated transport terminal

图6 东京站地区容积率转移示意Fig.6 Demonstration of plot ratio transfer in Tokyo Station area

一方面，实现站城产一体化发展，充分利用高铁在加快生产要素流动、促进信息交流方面的优势，结合当地特点打造能够彰显新城特色的支柱产业，即除了有“站”还要有“城”，有“城”还要有“业”，这样才能真正发挥高铁的交通优势对当地经济的促进和带动作用，避免新城过度依附老城发展以及因地区经济发展水平的差异而导致虹吸效应。而要实现这一点，必须在铁路车站的选址阶段就与新城功能布局和土地利用规划统筹考虑。建议由地方政府主导、会商铁路主管部门，以“多规合一”工作为契机，将铁路车站等综合交通枢纽的规划建设纳入城市总体规划、土地利用规划进行整体统筹考虑，结合城市功能分区、用地布局统一选址，并做好枢纽地区的土地综合开发及相关配套设施的用地预留。在用地功能布局方面，围绕车站打造新城中心，除了商业中心、居民住宅等功能布局之外，还需要完善学校、医院、市场等各种配套设施，形成以枢纽为核心功能完善的枢纽型社区。此外，就交通区位的优势而言，将高铁车站设置在城市郊区确实不如设置在城市中心区更为便利，但是这并不意味着高铁车站不能设置在郊区，关键问题还是交通接驳。要实现高铁车站建设对新城发展的带动和影响，仅仅依靠车站的建设远远不够。要想吸引更多的企业和机构入驻、提高人气，必须实现新城与外界的全方位交流，尤其是加强新城与市中心方便、快捷的交通联系，而大运量的轨道交通是与高铁车站接驳的首选方式。例如巴黎塞尔吉蓬图瓦兹新城所在的车站地区有4条轨道交通线路(3条铁路线和1条RER线)与巴黎市区连接，大大提高了新城的可达性，吸引越来越多的国际总部、制造企业、研发中心和物流平台入驻。

图7 深圳福田枢纽周边出入口分布Fig.7 Distribution of entrances and exits surrounding Shenzhen Futian terminal

表1 东京主要铁路客运枢纽开发容积率与衔接的轨道交通线路数量Tab.1 Plot ratio of the main railway terminals of Tokyo and number of rail transit lines connected

另一方面，创新投融资政策，建立稳定、多元的铁路客运枢纽投融资渠道。《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发[2013]33号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)等系列政策文件的出台，都对交通等公共服务领域的投融资体制改革释放了有利的信号。综合交通枢纽的建设开发可以在充分发挥政府投资引导作用的基础上，探索以企业为主体、资本为纽带的投融资方式，鼓励社会资本进入综合交通枢纽的建设和运营，形成多元化的投融资格局，建立稳定的综合交通枢纽投融资渠道，鼓励社会资本参与枢纽的综合开发建设和运营。例如东京、中国香港等国际大城市在铁路客运枢纽建设运营中采用政府与社会资本合作的模式(PPP模式)，取得了很好的成效。而PPP模式取得成功需要多方位的保障，包括健全和完善PPP制度框架和法规体系、建立优秀的信用约束和风险分担机制、完善市场准入及退出机制、加快机构及人才队伍建设等。

5 结语

从国内外发展实践经验来看，无论是高度成熟的城市中心区，或是承接中心城区疏解功能的新城或新区，都可以通过铁路客运枢纽与城市功能的耦合发展实现二者的协调互动。铁路客运枢纽与城市的协调发展并非一蹴而就，关键在于借助高速铁路、城际铁路等大力发展的契机，将铁路客运枢纽的建设或更新改造与城市空间结构和功能布局的优化相结合，推动建立统筹多方利益诉求的平台和协调机制，并在城市规划、土地使用、投融资等体制机制和政策方面进行突破创新，从而促进交通与城市深度融合，引导城市交通发展模式向集约化和绿色化方向转变。