范怀超，王 粞，崔久富

(西华师范大学 管理学院， 四川 南充 637700)

随着城市化的快速发展，城市建设用地需求量不断增加，城市化的发展带动了大量农村人口向城市转移，人地矛盾日益加剧。根据《中国农村发展报告》(2017)可知，当前农村居民点空闲和闲置用地面积多达3 000万亩[1]。从2017年《中国统计年鉴》可知，2005—2016年农村常住人口从7.45亿减少到5.90亿，可见随着农村人口的大量转移，农村宅基地面积不减反增，导致宅基地闲置问题突出、空心村现象严重，既降低了宅基地利用率，造成土地资源的巨大浪费，加剧了人地矛盾，又破坏了农村居住环境的和谐，不利于新农村建设。因此，农村宅基地制度改革已势在必行。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出“改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策”；2015—2017年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》均提出推进农村宅基地制度改革试点；2018年中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出宅基地“三权分置”；2015年1月国务院印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》和2016年2月国务院印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》均提出要“探索农户自愿有偿退出宅基地”；2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。这表明在保障农民合法权益的前提下，农村宅基地制度改革既要盘活农村宅基地，解决农村宅基地闲置与城市建设用地指标紧张的矛盾，又要确保新型城镇化的顺利推进。因此，探索和建立农村宅基地退出机制，已成为我国推进农村宅基地制度改革的重要方向[2]。笔者通过对我国农村宅基地的相关文献进行梳理发现，研究成果主要集中在农村宅基地退出模式研究、农户退出宅基地的意愿影响因素研究、农村宅基地退出补偿标准研究等方面。关于农村宅基地退出模式，卢艳霞等总结了浙江省农村宅基地退出的3种模式，即拆危改旧、下山移民、“两分两换建两新”的退出模式，并对这3种模式进行比较，提出宅基地退出存在的4个“两难”[3]；上官彩霞等认为宅基地置换、小产权房置换、商品房置换3种模式，是江苏省“万顷良田建设工程”中所采用的宅基地置换模式，并认为这3种模式具有明显的区域差异性[4]。关于农户宅基地退出意愿影响因素研究，夏敏等认为影响农户退出宅基地的主要因素是地区经济发展水平，并认为其中宅基地(房屋)使用情况的影响强度最大[5]；许恒周等基于推拉理论分析了影响农民工退出宅基地的因素，发现不同代际的农民工影响其退出宅基地的因素也不同[6]。关于农村宅基地退出补偿标准研究，胡银根等通过建立测算模型，分别对宅基地的住房保障功能、生产要素功能以及期权价值进行测算并分析其中的价值内涵，并提出了具体的宅基地退出补偿方法[7]；程春丽认为村集体与农民是宅基地的主体，地方政府不应该参与宅基地的收益分配，而应通过税收的方式对农户宅基地退出的补偿费进行调节，以建立合理的宅基地退出补偿机制[8]。这些研究多是立足于农村宅基地退出模式、农户退出宅基地的意愿影响因素、农村宅基地退出补偿标准研究等，给各地实施宅基地退出试点提供了一定参考，有较强的现实意义。但是，农户退出宅基地的过程中涉及到地方政府和农户二维主体，两个主体之间的利益诉求有所不同。从2017年中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》可见，国家极其重视农民的经济利益和民主权益，农民在宅基地制度改革中应拥有更多的话语权和选择空间。在实施宅基地退出过程中厘清地方政府与农户之间的利益关系，有利于宅基地退出的顺利实施[9]。因此，本文以农户和地方政府这两大主体为研究对象，运用博弈论的方法对两大主体在宅基地退出博弈中的行为进行逻辑分析，建构二维主体利益博弈模型，在节约交易成本、农地资源优化配置的条件下，探讨影响农村宅基地退出的主要因素，为农村宅基地制度变革提供参考，盘活农村宅基地资源，增加农户的财产性收益，加快推进村庄转型、乡村振兴与城乡融合发展的进程。

一、农户与地方政府博弈模型构建与分析

博弈论又被称为对策论，从实质上说就是一种游戏理论，在给定游戏规则的前提下，游戏参与者(决策主体)为了实现自身利益的最大化，选择最佳的策略或对策的行为[10]。农户自愿退出宅基地的过程，实质上是一个非完全信息的静态交易博弈，本文选取农户与地方政府两个决策主体，运用博弈论的方法构建两者之间的博弈模型，并采用纳什均衡方法对博弈过程进行有效性分析，以期为合理制定宅基地退出制度提供参考。

(一)博弈构成要素

博弈论模型U={P,S,I,G}，其中：P为博弈方，P=Pi(i=1,2)；P1为农户，P2为当地政府；S为策略组合；I为博弈方决策所依据的信息；G为博弈方获得的利益。

农户与地方政府形成的策略集合为：

其中：Sik为第i个博弈方所做出的第k个策略，S11为农户退出宅基地，S12为农户不退出宅基地，S21为地方政府实施宅基地退出政策，S22地方政府不实施宅基地退出政策[11]。

(二)基本假设

为构建农户与地方政府的博弈模型，把问题解释清楚，做出以下假设:

假设1：博弈的构成要素完整：博弈方、博弈方的得益、时序、信息、结果、策略组合。农户自愿退出宅基地的过程，实质上是一个非完全信息的静态交易博弈过程。所以，本文构建的博弈模型是非完全信息的静态博弈。

假设2：博弈主体：农户和地方政府均为理性经济人，两者之间虽然信息不对等，但双方目的一样，都是追求自身利益最大化。

假设3：地方政府最大限度地执行国家政策，没有出现政策“虚位”的情况；农户自愿退出宅基地并且农户的选择权得到最大限度的尊重，农户选择的时候不受其他因素的制约。

假设4：博弈的二维主体地方政府与农户对所处的环境及两者的行为都能形成正确的信念与预期。

地方政府与农户之间博弈的焦点是宅基地退出政策中农户所能获得的补偿问题。地方政府与农户二维主体之间博弈方的得益情况如下所示：

(1)S=(S11，S21)，即地方政府实施宅基地退出政策，并且农户对宅基地退出补偿标准无异议，农户选择退出宅基地，将其视为策略1。假设地方政府的预期收益为土地出让金RA1，在实施退出过程中，政府所需的成本为CA1，则政府最终的利益为RA1-CA1；假设农户获得宅基地补偿为RB1，则S=(S11，S21)=(RB1，RA1-CA1)。

(2)S=(S12，S21)，即地方政府实施宅基地退出政策，但是农户对地方政府提出的补偿标准感到不满，不愿意退出现有宅基地，将其视为策略2。此时，政府获得的预期收益为0，由于未能成功实施宅基地退出政策，从而使得在增减挂钩中城市建设用地指标未能得到补充，经济发展受到限制，假设其损失记为C。农户拒绝退出宅基地但可获得未来收益，假设记为RB2，折现率为ε。政府的最终收益为-C，农户获得的收益为RB2/(1+ε)，则S=(S12，S21)=(RB2/(1+ε)，-C)。

(3)S=(S11，S22)，即地方政府没有实施宅基地退出政策的意向，而农户希望退出宅基地，将其视为策略3。此时，农户为了当期的利益，可能会选择将宅基地放到市场上进行交易(虽然法律上规定宅基地使用权不得单独转让，但笔者在实地调研中发现农户之间存在私下交易宅基地的现象)。假设这种现象存在，此时，地方政府的收益为0，因未实施宅基地退出政策，经济损失假设记为C，农户获得的收益为RB3，则S=(S12，S21)=(RB3，-C)。

(4)S=(S12，S22)，即地方政府不实施宅基地退出政策，农户不愿意退出宅基地并且农户不愿意进行当期收益，将其视为策略4。此时，政府的收益为0，因未实施宅基地退出政策而导致的经济损失记为C，而农户的未来预期收益记为RB4，折现率为ε，地方政府的最终收益为-C，农户的最终收益为RB4/(1+ε)，则S=(S12，S22)=(RB4/(1+ε)，-C)。

根据表1可知，对于政府来说，当农户选择策略1(S11)即愿意退出宅基地时，当地政府在完成中央下达的任务的同时还可以获得最大的利益，则政府会选择策略1(S21)实施宅基地退出政策。当农户选择策略2(S12)不愿意退出宅基地时，地方政府选择S21和S22是无差异的，对地方政府而言，城市化的进展必然会将城市圈向外扩展，为缓解人地矛盾，城市建设用地增减挂钩起着关键性的作用，要实施农村宅基地退出政策，就必须加强对宅基地私下交易情况的管制，对于私下非法交易宅基地的行为进行惩处和打击，既要保护退出农户的合法权益又要让宅基地退出成为城市化进程的一大助力，使得城市化顺利开展。

对于农户来说，当地方政府选择策略1(S21)实施宅基地退出政策时，农户会对RB1和RB2/(1+ε)的大小进行比较。农户的选择对地方政府能否顺利实施宅基地退出政策有极大的影响，对整个博弈模型也有影响，本文分以下两种情况进行讨论：

一是当RB1>RB2/(1+ε)时，农户对地方政府给予的补偿感到满意，农户愿意退出宅基地。对当地政府而言，实施宅基地退出政策不仅可以完成上级下达的任务，而且还可以获得较大的收益。因此，博弈结果为S=(S11，S21)=(RB1，RA1-CA1)。

二是当RB1

表1 农户与地方政府博弈模型*该模型参考让·梯若尔、朱·弗登博格著，姚洋校、黄涛等译的《博弈论》 一书整理而成。

二、当前农村宅基地退出的困惑

(一)相关的法律法规不完善，农户法律法规意识淡薄

1.农村宅基地退出法律法规不完善

农村宅基地退出问题复杂，涉及面较广，而在现有的法律法规体系中，还没有一部直接针对农村宅基地管理而制定的法律法规，仅仅是通过《宪法》《土地管理法》《物权法》和《民法通则》等相关的法律法规来对农村宅基地进行调整和管理。如《土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。而各个省、自治区、直辖市对宅基地面积确定的标准不一，如四川省按照人口来分配农户宅基地面积，《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第52条规定：“宅基地面积标准为每人20～30 m2”；而贵州省则根据农户所处地区分配宅基地面积，《贵州省土地管理条例》第30条明确规定：(1)城市郊区、坝子地区：每户不得超过130 m2；(2)丘陵地区：每户不得超过170 m2；(3)山区、牧区：每户不得超过200 m2。无论是按照人口还是根据农户所处的地区分配宅基地面积，由于其中一些规定模糊不清、不易操作、难以界定，在实际工作中很难精准地确定农民的宅基地面积标准是多少。因此，在实际操作中存在由于含糊不清的界定而导致的不公平现象。同时，针对农村宅基地退出的相关法律法规具有一定的滞后性，尤其对比较为完善的《中华人民共和国城市房地产管理法》，这一特点尤为鲜明。在经济高速发展、城镇化不断加快的今天，宅基地管理的现有法律法规已无法解决在实际中遇到的问题[12]。

2.农户法律法规意识淡薄

笔者在实地调研中发现，多数农民的产权意识淡薄，对集体土地所有权的具体归属模糊不清，对土地的所有权与使用权以及其他相关责任更是含糊不清，宅基地“私有化”的现象严重，难以正确看待国家、村集体、农民三者之间的关系。农用地承包期的时间跨度较长，现有的多数农民的土地是从父辈那里分割而来，因此，农户认为其他人无权干涉他们对土地的处置权力。同时，农户也分不清宅基地退出和土地征收之间的关系，农户往往根据当地土地征收的补偿费用去衡量宅基地退出是否有利可图。如何使农民增强产权意识，对土地的相关法律法规、宅基地退出政策有所了解，并厘清它们之间的关系是今后推进宅基地制度改革的一个关键所在。

(二)宅基地退出补偿机制不健全，农户财产权益严重受损

农户愿意退出宅基地的前提是能获得合理的退出补偿，宅基地退出补偿是否合理直接决定了宅基地退出的数量及其顺利程度，但现实生活中却没有一套统一的关于宅基地退出补偿的标准机制，大多数试点都是“摸着石头过河”，使得宅基地退补机制极不健全。一是补偿的标准过低。因宅基地流转制度不健全，补偿标准多由政府单方面制定，虽然每个试点地区的补偿标准高低不一，一般在10万～20万元/亩，但退出补偿标准的制定缺乏科学的参考依据，农民和村集体经济组织没有参与权与话语权，农民作为土地的使用者并没有得到应有的尊重。二是增值收益分配利益失衡。在土地增值收益中农民得到的补偿偏低，普遍都未达到农民的期望值，土地具有资产和资本双重性质，本身就有保值、增值的功能，而现有的退出补偿机制却忽视了土地的增值收益，农民作为土地的使用者更看重土地未来的增值收益，理应享受土地的增值收益，但是以农业生产价值为标准的补偿办法实则是剥夺属于农民的增值收益，使农民土地财产权受到严重侵害[13]。三是宅基地权益保障的实现形式单一，一些地方政府仅采用货币补偿，但参与对象具有选择性，若补偿标准不统一，则易引发争议。有的仅采用建设性补偿，但建设项目立项难、程序复杂、周期较长、制度运行成本较高；有的则仅通过住房安置施行实物补偿，但农民在宅基地换房的过程中，住房及附属房屋、天井、院落、晒场等财产被剥夺，政策推行成本过高。各种补偿方式没有相互结合使用，而且不论哪种补偿方式，农户的自主选择权都较小，其宅基地用益物权的实现难以保证。同时，对于退出宅基地进城落户的农民，享受与城镇居民同等的就业、社会保障政策和子女入学及升学待遇等公共服务的保障体系尚不健全，已有的政策落实不到位，严重影响了农户退出现有宅基地的积极性。

(三)政府职能角色定位不准，挫伤农户退出的积极性

1.地方政府权力高度集中，宅基地利益主体缺失

在我国，农村宅基地的所有权属于村集体所有，农民享有宅基地的使用权。在宅基地退出政策实施过程中，强调必须坚持依法平等自愿和合理补偿的原则，应当符合有关法律、法规规定，且充分尊重农民意愿，必须在平等自愿的基础上进行协商，不可强行退出。但是，一些地方政府及其相关管理部门，并不尊重农户的选择，农户仅仅只有选择“退出”或“不退出”宅基地的权力，其退出的方式、怎样补偿等涉及到利益的问题都是地方政府单方面决定，农民的话语权极小，不能参与宅基地退出方案的制定，也不能表达最迫切的需要，村集体也无法保障农户的权益，地方政府集“运动员”与“裁判员”角色于一身，农民的财产权益严重受损。

2.地方政府服务者与“经济人”的角色产生矛盾

在现实宅基地退出过程中地方政府往往扮演着“经济人”的角色，服务意识被弱化，具体表现在“土地财政”方面。目前，土地已成为地方政府经济收入的主要来源，“城乡建设用地增减挂钩”政策的实施为地方政府的土地收入提供了平台。地方政府引导农户退出宅基地，将退出的宅基地整理复垦，从而获得城市建设用地指标，政府将这些指标放到一级土地市场上进行出让，以获取高额利益。政府通过较低的成本实施宅基地退出，但却从土地出让中获取高额收益，没有正确处理好宅基地的福利性和财产性、保障功能和资产功能的关系，未能赋予宅基地更多的权能，农户没有从宅基地退出中获得合理的权益补偿，这就会导致农民与地方政府之间产生矛盾，从而抑制农户退出宅基地的积极性。

三、构建农村宅基地退出机制的政策建议

(一)完善相关法律法规，增强农户法律法规意识

若要在全国全面地推进宅基地制度改革，实施宅基地退出，保障退出农户的地位和权益，就必须做到以下几点：一是尽快完善和修订法律法规。加快农村宅基地的立法体系建设，完善和修订《土地管理法》《物权法》等相关的法律法规，制定与农村宅基地管理相配套的法律法规、实施细则等，使宅基地的取得、使用、退出等有法可依、有章可循、有据可查。这既可以限制地方政府私定法案、避免“一方独大”的现象，又可以维护退出农户的权益，给宅基地的有序退出奠定坚实的基础。二是加强宣传，深化农户对相关法律法规的认识。地方政府作为宅基地退出政策的决策者、倡导者和实施者，在农村宅基地退出中扮演着重要的角色。因此，地方政府应该全面理解、深刻领会、准确把握中央文件精神，高度重视对宅基地退出政策的宣传，让农户从“被动上楼”到“主动上楼”，大力增强退出农户的法律法规意识，提高其对土地、宅基地制度、宅基地退出等相关概念的认识[14]。三是界定宅基地权属与集体成员权力。目前农村土地确权登记工作基本完成，农村宅基地已经具备了一定的物权基础，厘清集体成员权是实施宅基地退出的基石，但是现行法律对农村集体组织成员权、村集体的法律界定不够清晰，农户对成员权认识不清，从而导致本村集体经济组织的宅基地被其他村集体成员使用。要遵照“依据法律、尊重历史、照顾现实、实事求是”的原则界定集体成员权，确保宅基地的权属关系长期不变、农民的集体成员权力得到保障。

(二)探索宅基地退出补偿机制，保障农户土地财产权益

探索宅基地退出补偿机制，应以优化治理机制为依托，盘活农村宅基地资产并构建协同工作体系。要盘活农村宅基地资产应通过构建以政府引导为主、市场配置为辅，农民自治相结合的协同治理机制[15]。

首先，科学制定宅基地退出补偿标准。现有的宅基地退出补偿标准多是参考以农业生产价值为办法的补偿标准，即是按综合土地补偿费与安置补助费的标准来制定的，这种补偿方法在现实生活中已被证明存在一定的弊端。笔者认为制定宅基地退出补偿标准应结合土地的市场价值，不仅要考虑宅基地的住房保障功能，还要考虑到宅基地使用权的经济收益功能，综合考虑当前土地征收相关政策、宅基地所在区域的规划情况、区位条件、基础设施等因素，充分征求农户的意见，引入农村房地产评估体系，参考并摄取城市房地产评估体系中有价值的信息构建农村统一的评估体系。在实施宅基地退出政策之前对宅基地进行综合的评估，以便为宅基地退出补偿提供参考。

其次，构建增值收益共享机制。按理说，农民作为宅基地使用权人，宅基地退出的面积指标用于城市建设用地开发所得的收益，农民有权享有，但现实生活中这部分收益都被地方政府和开发商占有。如何对土地增值收益进行分配？政府是否包含在分配的主体中？笔者认为，针对增值收益分配问题，地方政府、村集体经济组织、农民应施行共享机制，地方政府在分配中占小部分比例，农民占大部分比例。为了保护地方政府的利益，可以通过税收的方式，确定合适的税收办法对退出农民所得进行征税。当然，征税的方式要适当进行，不然也会适得其反。如何在地方政府与退出农民之间取得一个利益的平衡，实现博弈共赢的局面一直都是学者和土地管理相关工作人员思考和亟须解决的问题。

最后，创新宅基地退出模式。尊重农民的选择，赋予农民多样化选择的权利，多种补偿方式相结合，提升农户的自主选择权，保证宅基地的用益物权。制定不同的补偿方案供农户选择，可以对退出农户进行一次性补偿，也可以提供永久性收益分配的方案。一次性补偿的方案，可以是以宅基地置换住房、宅基地置换现金等方式，农户可以结合家庭的实际情况自己做选择。同时，地方政府应给退出农户的提供投资收益平台，加强对退出农户投资理财和职业技术的教育与培训，增强退出农户的投资理财意识。如若农户选择永久性收益方案，则农户可以根据宅基地退出时的评估值以股份的形式参与到地方政府主持的建设项目中，农户根据股份的数量进行分红，这个方案可以避免现实生活中退出农户“一夜暴富”后“一贫如洗”现象的发生，农户可以“以钱生钱”，使经济收入得以保障。同时，充分发挥典型示范的引导作用，做好有影响力农户的思想工作，争取以个人带动村小组、村小组带动村集体的方式激发农户主动退出宅基地。

(三)明确政府职能角色定位，激发农户退出宅基地

1.建立健全农户的利益表达机制

坚持农民的主体地位，保障农户的权益不受损是土地制度改革的底线之一，保障农户的居住权利和财产权利是顺利实施宅基地退出的前提。当下地方政府权力过于集中、地方政府角色定位不准、宅基地退出方案和标准都是地方政府一手操办，如宅基地退出的实施方案、补偿方式、补偿价格等都是由地方政府制定，农户的根本需求和诉求无法表达。在实施宅基地退出政策时，应合理界定地方政府角色，依照遵守法律法规、实事求是、平等自愿的原则赋予农户更多的权力，如赋予农户与地方政府平等谈判的权力。适当放开地方政府的权力，在一些关键问题上应充分尊重农户的想法，在涉及到补偿方式、补偿金额时应让农户参与其中，充分尊重农户的选择，使农户的知情权、收益权、参与权和监督权得到保障[16]。

2.大力发展农村基础教育

发展农村基础教育不仅是我国教育改革的重点和难点，还是衡量社会主义新农村建设的重要指标，城乡之间教育发展的不平衡产生了诸多矛盾，大力发展农村基础教育有利于社会主义新农村建设，有利于农村宅基地退出政策的顺利实施，有利于保障退出农户子女入学、升学待遇等公共服务体系的建立健全[17]。发展农村基础教育，一是要加大农村基础教育的投入，可以尝试多元筹措农村基础教育投入资金。同时，为了保障该项工作的可持续性，应通过以政府为主导、社会各方为辅助的资金筹措模式加大对农村基础教育的投入，大力拓展农村基础教育投入资金的来源，大力扩展农村基础教育基本设施规模，缩小城乡教育差距，推进农村基础教育发展。二是要提高农村教师待遇，引进优秀人才，加大对农村教师的工资、住房、交通等福利投入力度，从物质和精神多方面鼓励优秀教师投身农村基础教育，保障城乡基础教育经费、师资力量的公平性。

3.完善农村社会保障体系

政府在农村社会保障制度中起着重要作用，在实施农村宅基地退出政策时，政府应明确其职能角色定位，解决退出农户社会保障问题，从而激发农户有序退出宅基地。农村居民由于收入的有限性，和城市职工相比，农户投入的社会保障费用相对较少。政府在建立农村社会保障制度费用来源中起主导作用，政府应该深化农村内部改革，积极推进农村社会保障策略，健全农村社会保障管理体制，倡导农户退出宅基地，实行农业规模化与现代化，增强退出农户参与社会保障的能力[18]。针对退出农户，地方政府应该充分考虑农户家庭保障能力，落实城乡一体化制度，将进城农户的社会保障体系整合进城镇社会保障体系中；对于留在村里的退出农户，政府应建立农村精准化社会保障体系，切实掌握各乡、各村、各农户所享有社保的一手真实资料。在医疗保险方面，不断完善新型农村合作医疗，减少“一人得病，全家返贫”事件的发生。全方位解决退出农户的就业、养老、医疗、救助等方面的问题，使退出农户的正常生活得到保障[19]。