戴雨轩

摘要随着农村经济的快速发展，垃圾排放量日益增加，农村垃圾现状日益严峻，垃圾场等公共设施的建立不可或缺。然而垃圾处理场作为邻避程度最高的邻避设施之一，垃圾焚烧设施的选址受到公众的普遍关注，其建立和开展都在不同程度上遭到了民众的反对和抵制。垃圾焚烧设施强烈的“邻避效应”非单纯经济补偿政策可以解决，只有建立起公民实权的公众参与机制，才能有效地解决邻避设施选址产生的问题，促进正常秩序的建设和持续发展。

关键词农村垃圾 邻避效应 公众参与

近年来，随着农村经济的快速发展，农民消费能力日益增长，垃圾排放量日益增加。据卫生部调查，农村垃圾的成分也从菜叶果皮、稻草秸秆等演化成为包括废纸、塑料包装物等多种垃圾组成的新的垃圾组合，分类和处理难度加大。

在垃圾处理方面，我国城市目前已经拥有了较为完善的模式；但是在农村，生活垃圾已经成为其主要污染源之一，农民的环保意识不强，政府治理农村垃圾不当，垃圾治理制度体系的管理缺位以及不完整的市场产业链均导致农村生活垃圾治理存在问题。农村公共设施一直处于缺乏状态，即使有垃圾处理场，也会遭到村民的反对和抵制；在屋旁设置的居民共用垃圾箱，有时都会遭到破坏。

农村垃圾已成为亟待解决的问题，垃圾处理场的建立无疑可以在一定程度上缓解农村垃圾污染和压力，然而垃圾处理场作为邻避程度最高的邻避设施之一，能否在农村顺利建设和开展，依旧是需要努力的方向。本文希望通过理清国内外邻避设施的文献，结合国内外垃圾处理场经验为中国农村垃圾处理场的建设提供新的视角。

一、农村垃圾现状

农村垃圾是村民以及其他人在生产生活中产生的倾倒在农村社区公共场地的综合废弃物。随着社会经济的快速发展，现代农村的垃圾种类、组成和成分已经不再单一化和简单化，并逐渐向复杂多样化、城市化方向发展，易降解、易分解的传统农村垃圾正日趋被不可降解/难以分解、有毒有害的现代農村垃圾所替代。农村环境治理法律法规不到位、基础设施缺乏、村民环保意识欠缺等是造成农村垃圾问题的主要原因。农村垃圾的不合理处置以及随意丢弃、堆放，已经成为目前农村生态环境主要的污染源，并通过食物链危害人体健康。

随着农村垃圾问题的日趋严重，学者们相继开展了广泛而深入的调查。研究表明，农村垃圾中生活垃圾是主要来源，垃圾收集清运率相对较低，垃圾的处理方式仍以较为落后的简易填埋为主，许多村庄仍然随处可见任意堆积的垃圾。为鼓励农村居民对垃圾进行集中倾倒，新农村建设示范村设置了混凝土垃圾圈，安放在较为集中的院落公路边；但处于垃圾管理无序状态的乡（镇）大量存在，随意排放垃圾区域依旧屡见不鲜，农村垃圾收运系统覆盖面不足，垃圾污染问题依然严重。

综上可知，农村基础设施建设很有必要，垃圾回收站和垃圾处理场的建立迫在眉睫；但据以往经验，“邻避情绪”在各地进行垃圾焚烧设施选址、建设与运营的过程中较为强烈，有关垃圾处理设施的邻避性冲突事件在国内日趋频繁，例如2009年广州番禺垃圾焚烧发电厂的选址争议等。因此了解和分析垃圾场的“邻避效应”必不可少，下文将通过文献梳理，具体分析其状况、原因和可行对策，为我国农村垃圾处理场提供可参考的方案。

二、垃圾场邻避效应分析

（一）邻避效应

邻避表示由于地方上排斥的土地使用（LocallvUnwantedLand Uses）而引发的地方反对，这种反对在大众行为层面经常表现为公众的抗争。20世纪70年代美国最早开始邻避相关研究，进入1990年代后，亚洲各地（韩国、日本、我国台湾地区等）开始出现邻避运动，21世纪开始我国大陆地区产生邻避现象。大陆地区邻避现象中，厦门PX事件、云南怒江水电站项目等备受关注，集体抗议通常是以环境公平为诉求，由居民邻里发起和参与，并常发生在非政治性的日常生活领域，构成中国当前“社会运动的日常形式”。

为生产生活提供基础设施是城市的一项基本职能，环境市政设施能够为居民日常生活和城市社会经济运转提供有效的保障，但是临近居民往往会因为环境市政设施所带来的负面影响进行反对和抵制，此类现象被称为“邻避效应”（not-in-my-backyard，简称NIMBY）。跟此效应相关的公共设施，则被称为“邻避设施”。

1990年，美国Daniel Yankelovich Group进行了人性服务设施接受程度的调查，研究表明托儿所、学校、医疗诊所、疗养院是在美国最受欢迎的公共设施，而垃圾掩埋场、监狱，甚至包括购物中心，是最不受欢迎的公共设施。我国李永展和何纪芳对台北生活国内都市服务设施进行接受意愿以及“邻避”效应研究，调查发现67项设施中除邻里公园、图书馆之外，其余的设施都可能产生“邻避”效应。基于以往研究，本文认为邻避设施主要有以下特征：一是广大地区的使用者均可共享由邻避设施所产生的效益，但其产生的负面影响却需由设施附近的民众来负担；二是邻避设施往往具有潜在的危险性或污染性；三是受到居民的反对和抵制。

垃圾处理设施一直是邻避程度最高的公共设施之一，垃圾场在都市服务设施中的邻避指数在44.00之上，具有高度邻避效果。垃圾场作为不可缺少的公共设施之一，其高度邻避效应引起了广大学者关注，已有研究涵盖了选址、原因、对策等多方面；如何有效的化解“邻避情绪”、尽可能地减少“邻避抗争”、降低“邻避效应”，是政府部门、学术界等各方一直努力的方向，下文将结合国内外相关研究，梳理垃圾场的“邻避效应”，借鉴已有经验，为新农村建设提供可行建议，促进美丽乡村发展。

（二）垃圾场邻避效应

有学者从经济学领域出发，认为解决邻避冲突最有效的办法是消除设施附近居民的边际收益、边际成本和社会收益、社会成本之间的差异，因此需要构建合理的回馈和补偿机制。民众抗争情绪容易被强行垃圾填埋场项目建设激化，补偿和谈判等手段才是争取民众信任的最佳方式。Groothuis提出在有效减少居民抵制工程建设的情绪上，合理的经济补偿以及减少民众对有害废物处理厂的恐惧性有一定的效果。为推动垃圾焚烧厂的顺利建设和将来的平稳运营，国内多位学者对环境补偿机制进行探讨，提出了规避邻避效应的利益补偿机制；陈佛保、郝前进基于上海垃圾中转站的实证分析，建议邻避设施规划时应给予适当的经济补偿，或者在邻避设施附近建立具有正外部性的公共设施给予规划补偿，从而减少邻避设施带来的冲突。

进一步研究发现，将环境问题单纯地视为经济问题进行探讨，这一做法缺乏足够的理论和现实依据。现实中，经济利益、政治参与、心理感知以及文化差异等，都可能导致邻避现象或邻避冲突。张向和等对重庆市10个垃圾处理场及其周围农户的调查结果表明，邻避效应的主要影响因子包括垃圾场的相对位置、政府处理满意度、公众“NIMBY”意识、垃圾场信任度和赔付满意度。相比基于技术、经济或行政层面的理性讨论，民众的邻避行为有时是一种情绪性的抵制现象，因此补偿方案较难存在最优解；王锋等对北京垃圾填埋场的研究发现，近3/4的居民属中度以上焦虑，近6成居民邻避态度强烈，焦虑情绪与邻避态度具有显著的正相关关系。此外，不同主体的环境补偿意愿也存在着差异性，从而导致了邻避设施环境补偿的复杂性。

根据欧美日等发达国家的经验，解决邻避设施选址困境需要有效的技术手段和公众参与。从理论上分析，政府、企业和公众是目前我国邻避设施规划主要涉及的3类利害关系人。公众是利益直接相关者，政府和企业是以邻避设施的提供者的身份出现。为了获取民众的支持，减低邻避效应，保证邻避设施的顺利开展，学者们都提议引入公众参与的过程。研究表明，采纳当地居民的真实意见，有利于选址的成功；Kuhn和Ballard的研究发现，成功的设施选址都有赖于开放的、基于社区的选址方法，引入公民参与很关键。公众参与邻避设施的决策过程已经在美国政府法律程序上得到允许，邻避设施经营企业、政府和邻避设施周围民众的对话渠道己在美国建立，在对话渠道中，政府、企业和公众能进行很好地沟通，所以民众对邻避设施的抵抗相对较少，甚至不会集体动员或抗争。

结合发达国家经验可知，公众参与能够有效地促进垃圾场等邻避设施的顺利开展，而我国邻避设施规划实施机制过于行政化、邻避设施规划涉及利益方的复杂性及公众参与主体缺乏实践操作指导等原因，使得民众在公众参与方面存在参与困境（包括公众目的、公众参与主体、公众参与程度和公众参与形式等），不能有效地发挥公众参与的作用。

综上，我国在邻避设施处理的道路上，应将公众参与纳入考量体系中，并在各方面做好准备工作，促进公众参与实际效果的发挥。

三、总结与思考

我国农村垃圾现状不容小视，垃圾场等公共设施的建立势在必行，然而垃圾处理场作为邻避程度最高的邻避设施之一，垃圾焚烧设施的选址受到公众的普遍关注，其建立和开展都在不同程度上遭到了民众的反对和抵制。研究表明，垃圾焚烧设施强烈的“邻避效应”非单纯经济补偿政策可以解决，只有建立起公民实权的公众参与机制才能解决邻避设施选址问题产生的争议，保证建设的正常秩序和持续发展。

有关邻避设施选址，公民参与决策能够产生很多益处。首先，公民参与能为决策者提供不同公众的思考与视角，有利于提高决策的质量。土地是农民的根，农民对土地的了解要比政府和企业更深入，农民参与到垃圾场的选址过程中，能够避免肥沃土地的浪费，实现土地资源利用最大化；而且居民自身对环境较为了解，他们的参与可以帮助更快更好地選取更合适的地址。

其次，选址过程中公民的有效参与，能够促进公平感，提升公众对决策的接受度，从而提高邻避设施选址的成功机会。农村是熟人社会，大家之间会相互考虑和体谅，整个选址会更加符合大家的要求，而且如果村民一开始选取代表参与到垃圾场选址并最终同意决策，即使后期没有完全达到他们的期望，他们也会碍于熟人的面子等，选择温和的协商和处理方式。

再者，农民环保意识不强是导致农村垃圾现状严峻的主要原因之一，公众参与的过程中，能够在无形之间增强村民对环境的认知，在意识层面上提高环保观念，从而在行为上有所改变，促进农村环保工作的顺利开展。

需要指出的是，农村垃圾处理并非一朝一夕之功，也不可一蹴而就，垃圾场的建设只是其中的一小部分。在实际开展过程中，应该在摸清当地农村地区垃圾产生现状、清运收集和处置情况的基础上，根据当地实际情况探索出相对应的农村垃圾污染防治对策，从而摸索出因地制宜的垃圾污染防治的可行道路。