（一）

有关人大民主的研究较之四十年改革开放前，有了可喜的进步。本人总认为，当社会只是把人大民主视为一个光灿灿的政治展品时，就不会发觉有多少需要破解的问题。这样，研究就几近多余，不可或缺的只是色彩斑斓的装饰和动人心魄的宣传口号及“广告语”；当社会把人大民主作为我国国家治理现代化的重要途径而当真去运转时，就会从不同层面上发现各种需要正确把控、亟待解决的难题。运转得愈是当真，需要化解的难题就可能愈发多见。于是，以问题为导向的科学的研究，就必不可少了——其实，有说服力的宣传，也是要以科学的研究为支撑的。

改革开放以来，人大民主的研究者队伍主要有两支。一支在人大系统外，即高校和科研机构中的政治学、宪法学等学科的研究者；另一支在人大系统内，即人大代表或人大机关中偏爱思考与笔耕的研究者。一般而论，前者更熟悉相关基本理论和研究方法，他们对人大民主基础理论问题进行过较多的规范性研究，侧重于“就理论理”。但，这支队伍中年轻的研究者已日益注重就人大民主开展实证研究、案例研究，侧重于“就理论事”“就事论理”。这种研究范式要求他们必须在人大代表、人大机关工作者乃至选民中进行艰辛调研，以获取相关的实际资料、典型案例。后者，人大系统内的研究者，也都具有理论素养和研究能力，他们突出的优势在于，所要研究的具体选题和实际资料可以很方便地从自己的日常积累中信手拈来。进而依凭自己对于人大民主的亲力亲为和亲身感受，运用一定的理论与方法，对人大运行中的某些经验和问题展开“就事论理”“就理论事”的研究，产出有别于工作总结的，甚至有别于工作研究的理论成果。

潘国红同志，系江苏省南通市所属启东市的人大常委会副主任，在工作之余热衷于人大民主的思考与研究，曾在《人大研究》《学术论丛》《理论导刊》以及《复旦大学选举与人大制度研究中心网站》等处，发表过数十篇理论文章。因全国开发区人大研究会的大力推动，他精选了36篇，合成近40万字的论文集《国家治理现代化与人大权力行使》，已由中国社会科学出版社出版。全书分为“人大制度研究”“人大工作探讨”“人大建设思考”与“历史经验考察”四大板块。由此搭建的本书框架结构，是合理的、清晰的、具有内在逻辑的。

本人认真研读了《国家治理现代化与人大权力行使》后，发现潘国红主任既有“就事论理”“就理论事”的优长，也有“就理论理”的功力。照说，其属于人大系统内的研究者，但有关信息同时告诉我们，在步入政界之前，他已有过十五年从教的经历，期间少不了逻辑思维的训练。难怪本书相较于通常“就事论理”“就理论事”的研究成果，更具理论色彩和理论含量。

（二）

潘著的理论色彩和理论含量首先表现在，阐述每一论题时，都十分注意先对相关的核心概念加以认真界定、厘清。这些概念包括：治理、治理体系、治理能力、国家治理现代化，民主、人民主权、人大制度，民主文化、人大民主文化、公平、宽容、政治宽容，信任、公信力、人大公信力，民意、民意表达，公民意识、政治参与，形式、形式主义，边缘化、乡镇人大“边缘化”，等等。其中，有的根据作者自己的理解，直接对某一概念的内涵作出解释；有的先引用中外学者关于某一概念内涵的不同见解，经过一定的辨析，再表明著者自己的认定。后一种情况，比如在“试论人大制度的民意表达功能”一篇中，以重墨探究了“民意”这一耳熟能详的概念：究竟该如何把握其内涵？或者说，到底什么叫“民意”？本书引述了中外学者的六种观点。其中，关于“民意”意味着“个意”还是“众意”“公意”，“民意”是否一定是“共识”“一致意见”，是否一定具有“真理性”而“正确无误”等，或存在明显对立，或较为相近但仍有深究的余地。基于扼要分析，著者对“民意”下了自己的定义，并指出“存在全部民意、多数民意、少数民意和个体民意之分”[1]。本文作者基本赞同这一观点，认为，民意说到底是一种利益诉求。随着社会利益趋于多元化，民意也难免走向多样化，不同的个体、不同的群体，对于同一公共问题，往往会呈现出多种不同的甚至互为冲突的利益诉求。这些多样化的利益诉求都应视为不可忽视的民意。还当指出，本书在注重界定、厘清众多概念后，还分析了诸如“政治参与”等概念的基本特征[2]。

概念，是理论之树的细胞、理论大厦的砖瓦。虽然在许多情况下，要对概念作出完全准确、明晰的界定，是件非常困难的事。但，为了展开理论研究，不能不对特定的概念（尤其是核心概念）有一个基本准确的把握。非如此，就会引起概念混乱、理路不清，给人以一头雾水。难能可贵的是，本书不仅重视对相关的既定概念作出界定，而且还创造性地提出了新的理论概念。较为明显的是，在引述中外学者所使用的“民主文化”概念的基础上，著者提出了“人大民主文化”这一概念。应该说，这一新的概念是能够成立的，而且是具有重要价值的。本文作者相信，只要人大民主坚持不懈更加切实地推行下去，那么，在全社会养成“人大民主文化”，就不仅是必需的，而且还是可期的。文化—制度—行为，本是互为因果，交相作用的：一定的文化下形成一定的制度，人們以制度的运行规范自己的行为，而制度运行与人们行为又离不开相应的文化支撑。反之，制度运行与人们行为的持之以恒、习以为常，必定会形成或充实相应的文化。按本书著者解释，“人大民主文化属于民主文化的范畴，它作为一个庞大的文化系统，是指人们对人大民主政治的主观意向和态度……以及人们对人大民主效能和作用的主观认知和评价。”[3]由此新概念出发，著者展开了“人大民主文化的理念定位与形成途径”的专题探究，认为人大民主文化内含四种核心理念：主权在民的理念、权力理念、公平理念、宽容与公共理性理念[4]。人大民主制度作为民主的“硬件”，必须有人大民主文化这个“软件”与之配合[5]。人大民主文化形成的途径主要有五条，概言之，即彰显人民主体地位，推进人大民主规范化程序化，提升人大民主绩效，塑造人大代表人格力量，提升人大民主文化传播效应[6]。

（三）

潘著的理论色彩和理论含量更是表现在，围绕人大民主的一系列问题开展了理论阐析。阐析中，运用概括、思辨等能力，尽可能表达自己的理论观点。所阐析的问题，既包括基础理论问题，也包括应用理论问题，还包括对人大民主有启迪作用的若干历史经验问题。

举例一，怎样认识协商民主与人大民主的关系？本书著者认为，“协商民主的理念内含于人民代表大会制度理论之中，也体现在这一制度的实践之中”[7]，比如具体“体现在人大代表的选举、人大立法、监督、人事任免和重大事项决定及相关的工作之中”[8]。著者指出，“目前，在人大制度运行中，我们不乏协商，但协商意识不够……许多协商存在走过场的现象，效果还不尽如人意。”[9]对人大工作中如何进一步推动协商民主的发展，著者也提出了自己的看法。此外，他有针对性地强调，“协商民主主要是弥补选举民主的不足”，而“不是全盘取代选举民主及其运作”[10]。本文作者注意到，总有人对协商民主与选举民主的关系认识不清。其实，以选举民主为主要特征的人大民主也内含着协商民主的因素。因此，党的十九大报告把“人大协商”列为协商民主的七种协商渠道之二[11]。早在三年多前，习近平总书记就明确指出，“在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充，相得益彰的”[12]。可见，本书著者的前述观点，其基本取向是与党中央精神完全一致的。

举例二，如何发挥代表作用，助力小康建设？著者在总体肯定某地人大代表通过“六个一”方式，服务小康建设大局的同时，清醒地表明观点：如果人大和人大代表“越位去处理本属行政机关或者司法机关职权范围内的具体事情，就会使人大和人大代表既当‘裁判员，又当‘运动员……致使人大工作‘钻进了行政化的误区，给人大工作造成负面影响”[13]。并指出，这与一些地方的“人们往往认为人大是行政机关的附属机构”[14]，是有关系的。本文作者意识到，防止人大混同于行政机关、司法机关，是一个事关国家体制的大问题，务须引起重视。

本书的理论色彩和理论含量还表现在，著者大量引经据典以增强论证力。任何论著都是研究特定问题的产物，不仅需要针对问题鲜明表达研究者的观点，而且还需要对研究者的观点进行尽可能充分的论证。本书在展开论证时，除了自我申述理由外，还借助了国内外许多学者的相关研究成果。仅以国外为例，书中引用了马克思、列宁、亚里士多德、卢梭、密尔、享廷顿、罗尔斯等众多思想家的权威论断。本文作者发现，书中所引用的他人研究成果，并非全是用以顺势助推著者的论证，在少数情况下被作为著者观点的对立面，予以驳论，以此反增自己的论证力和说服力。典型的是，如何看待有研究者试图厘清人大“重大事项决定权”中“重大”之涵义，以及一些地方人大渴望法律就此“重大”作出具体规定，以便操作？本书著者赞同这种“试图”与“渴望”，却引入了国内二位学者的相反观点。该观点称，“一些地方人大在行使重大事项决定权方面进展缓慢，主要的问题，还是在概念上打转转……”[15]。对此，本书著者明确表示“不予认同”[16]，并借此进一步论证了自己的观点。

还可提及，为增强论证力和说服力，书中也引用了诸多实际资料、统计数据。在“人大工作探讨”部分，更是信手拈来了作者所在单位——江苏省启东市人大的七大典型案例。

以上所述均是应当肯定的。不过，潘著也存在着若干不足。一是，个别内容欠论证欠深度；二是，几处提法欠准确欠严谨；三是，有些内容前后多次重复——这可能是论文集的通病。当然，瑕不掩瑜。总体看，本书结构合理、内容丰富、理路清晰、文笔流畅，值得人大代表、人大工作者和人大研究者一读。

（四）

作为当代中国政治制度的一名研究者，本人在细读潘著时，被不断引发出对于某些理论问题的思索。兹略表数端。

1.毛泽东何时首次提出人民代表大会制度的思想？

潘著确认“1940年4月，毛泽东同志在《新民主主义论》中首次提出人民代表大会制度的理论设想”[17]。其实，长期以来，学界（包括本人）均持此说，根据是通常所读到的《毛泽东选集》。

然而，華东师大杨建党副教授在复旦大学攻读博士学位期间，通过考证发现，1940年至1952年前出版的各类版本的《毛选》或单行本《新民主主义论》，均证明该文未提及“人民代表大会”，而使用了“国民大会”等。直到1950年5月至1952年4月，为了出版《毛泽东选集》，毛泽东依据已经发展了的思想，亲自将之修改成“人民代表大会”。杨博士还以谢觉哉在1945年1月27日引用毛泽东那段原话的日记，印证了这一发现，并从多个维度论析了毛泽东在《新民主主义论》时期，尚未形成人民代表大会制度的思想——如果我们可以认同杨的考证与论析，那么，作为科学的理论研究，应当接受他的结论[18]，宜根据现在可以掌握的史料，改称为：毛泽东在1945年《论联合政府》一文中，首次提出了人民代表大会制度的思想。

2.为何使用“人大民主”概念？

潘著在多处加注且赞同性地引用了本文作者使用过的“人大民主”概念。就本人而言，最早使用这一概念是在2005年刊于《复旦学报》的一文中[19]。或许限于孤陋寡闻，自己至今未见此前有谁作为一个概念述及“人大民主”。本人当时之所以会使用“人大民主”概念，是为了对我国的民主进行分类，即分为了“党内民主”“人大民主”“社会民主”——所谓“三大民主”。党内民主即指执政党内部的民主，人大民主是指直接行使国家权力的民主，社会民主则指不直接行使国家权力的、又不属于执政党民主的社会层面上的民主，如精英化的政协民主、平民化的基层群众自治民主。这种对我国民主的三分法，和“党内民主”与“人民民主”，“选举民主”与“协商民主”等两分法，并不矛盾。

为何不用“人大制度”而要用“人大民主”呢？这是因为，在对“民主”进行分类时，似乎更适宜于使用“人大民主”，而不是“人大制度”——尽管人大民主是依据人大制度而展开的。需要指出，如同人大制度不仅仅是事关“人大”本身的制度，而是事关整个国家权力的制度一样，人大民主也不仅仅是关涉“人大”本身的民主，而是关涉整个国家权力的民主。因此在我国，“人大民主”与“国家民主”是同义的。

3.怎样逐步用足人大民主的“制度空间”？

潘著對人大民主的现状与未来，作出了客观评价和理性阐述。同样，本人确信，人大制度为人大民主的实现提供了极大的制度空间，然而在现实中，这一制度空间还远未被用足。原因固然很多，但本人以为最重要的在两个层面，一在制度层面。党的领导制度和人大制度这对最重要的制度间关系如何进一步理顺，以有利于坚持党领导一切，又有利于切实“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”[20]？对此，我们还在实践中继续探索，有的时候有的地方还把握不准。二在文化层面。“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”[21]。这就容易成为我们发展（人大）民主的制约因素，而且是深层的长期的。

我们应当奋发，从实现国家治理现代化的高度，“积极稳妥推进政治体制改革”[22]，不断探索与理顺上述的制度间关系；注重“培育和践行社会主义核心价值观”[23]，“继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响”[24]。我们应当清醒，这两项任务的完成还有待持续努力，逐步积累。本人主张，在现有条件下，不妨慎言“大有作为”，坚决不言“无所作为”，务须常言“尽力而为，有所作为”。争取一年一小步，十年一大步，逐步用足人大民主的“制度空间”。

注释：

[1][2][3][4][5][6][7][8][9][10][13][14][15][16][17][23]潘国红：《国家治理现代化与人大权力行使》，中国社会科学出版社2016年版第23、58～59、210、210～213、214、214～218、82、83、85～86、90、202、117、5、34页。

[11][20][22]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，载于《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2017年版，第30、29页。

[12]习近平：《有事多商量 遇事多商量 做事多商量——在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，见2014年9月22日《文汇报》第2版。

[18]以上内容可参见杨建党博士的复旦大学博士学位论文：《领袖与制度成长：毛泽东人民代表大会制度思想与实践研究》。

[19]浦兴祖：《以人大民主为重点 继续推进中国民主政治的发展》，载《复旦学报》2005年第5期。

[21][24]《邓小平文选》，第二卷，人民出版社1994年第2版，第332、335页。

（作者系复旦大学教授）