邱奕夫

我们杜绝将域外法律制度作为标准模型生硬地引入，但建设中国特色社会主义法律体系、制度，离不开对域外的了解和借鉴，固步自封、闭门造车终不利于中国法律制度和体系的完善与发展。

一、问题的提出

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大代表的选举制度是人民代表大会制度的重要组成部分，是人大制度的根基。在我国，人大代表选举分为直接选举和间接选举，前者适用于县乡两级人大代表的选举，直接反映了“主权在民”的宪法原则和治国理念，是当前学界研究的重要关注点。在对自由选举、公正选举、“一人一票，一票一值”等问题的研究中，对于选区划分问题的讨论是绕不开的。合理的选区划分能充分体现出选举制度的精神内涵。

目前，我国对选区划分的研究多停留在价值层面的讨论，而对于可以具体付诸实践的标准问题讨论却较为少见，理论基础的缺乏必然导致具体实践的不尽如人意。中美虽在政治体制、经济基础、文化背景方面有诸多不同之处，但在选举制度上，美国不论在理论探讨还是在具体实践中都有较为成熟的经验，有值得借鉴的地方。我们杜绝全盘西化，将域外法律制度作为标准模型生硬地引入，但建设中国特色社会主义法律体系、制度，离不开对域外的了解和借鉴，固步自封、闭门造车终不利于中国法律制度和体系的完善与发展，这也是本文写作的动机。本文将通过对美国司法实践中对选区划分的标准——“人口总数”的争议进行回顾和讨论，以期为中国现有的选区划分标准提供一个反思和借鉴的思路。

二、中美选区划分研究的交叉点

（一）中国选区划分

中国选区划分的规范与实践可以追溯到中华苏维埃共和国时期[1]，具有相对长的历史和发展变革背景。从《中华苏维埃共和国选举细则》第十八条规定“在城市里，须以生产为单位，进行选举，那些不能以生产为单位进行选举的人，则按指定地点，开选举大会。工人和劳动者的家属，则与其本人在同一地方参加选举。在乡村里，以村为单位开选举大会”。至2015年第六次修改的《选举法》确定现行的选区划分标准，期间一共有14部规范性文件涉及选区划分标准问题。根据现行《选举法》第二十四条规定“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表名额配到选区，按选区进行选举。选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。选区的大小，按照每一选区选一名至三名代表划分”。可见，目前我国选区划分有地域代表制选区和单位代表制选区两种模式；根据该法第二十五条规定“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”，立法已清晰表述，无论采用哪种选区划分模式，均考量人口因素，即选区划分的唯一标准是人口数量，而不是存在争议的其他各种标准。

（二）美国选区划分中的“一人一票”原则

“贝克诉卡尔案”（Baker v. Carr）[2]开启了美国联邦最高法院对重新划分选区的司法审查，并在这之后通过对一系列案件的判决确定了“一人一票”原则（one man-one vote），来作为处理这些案件的重要原则。

“威斯伯利诉桑德斯案”（Wesberry v. Sanders）[3]确立了国会议员选举的选区划分中的“一人一票”原则；“雷诺兹诉西姆斯案”（Reynold v. Sims）[4]后，“一人一票”原则开始适用于州议会议员选举的选区划分；该原则在“艾弗里诉米德兰郡案”（Avery v. Mildland Country）[5]后，更是扩展适用到地方管理机构的选举中[6]。

“一人一票”原则源于英国，是为了革除先前选区划分不公的弊病，英国通过立法改变了原来以郡、城市为选举单位产生议员的选区划分法，实行了以人口数量为标准产生议员的新选区划分法[7]。该原则强调的是以人口数量为依据划分选区，并使每个代表代表相同人口数量的选民。

不难发现，中美之间在选区划分上存在共通之处，即均以人口数量为划分标准，这是我们得以进行比较研究的前提。而美国较之中国对选区划分标准给予了更多的关注，因为美国在划分选区的实际操作中，“人口数量”这个概念是存在长久争议的。这源于对“人口”概念理解的不同：争议一方认为，在选区划分的实际语境中，“人口”泛指所有的人，“人口数量”是指统计上的包含所有人的总人口数值；争议另一方则认为，“人口”仅仅指有投票资格的选民，而没有选举权的人是排除在外的，因而“人口总数”仅指选民的总人数。

争议双方有各自理论的基础和支持，对美国选区划分标准争议的关注和思考，将对中国有着很大的反思和借鉴意义。

三、美国选区划分中的“人口总数”的争议

在2016年美国联邦巡回法庭对“戴维森诉克兰斯顿市”（Davidson v. City of Cranston， Rhode Island）上诉案的审理中，司法机关对“人口总数”相关争议问题进行了集中回应。美国作为判例法国家，司法机关的这些判决式的回应，对本国制度的发展和完善有极其重要的作用。而回顾和梳理这些案例并进行独立的思考，是我们进行反思和借鉴美国经验的一个重要途径。

（一）地区法院对“戴维森诉克兰斯顿市”案的审理

美国的克兰斯顿市（the city of Cranston）被划分为六个市级选区，在选区中的居民可以选举市议会和学校委员会的代表。2012年，克兰斯顿市通过了一项重新划分选区的计划，该计划基于新的联邦人口调查数据（U.S.Census data）重新划分了六个选区的边界。这些新的边界将罗德岛的州监狱，即成人矫正机構（ACI），以及其中3433名犯人划入第六选区。此划分符合罗德岛的州宪法和克兰斯顿城市宪章的规定，州宪法规定了“选区应基于人口数量设置……应该尽可能的使人口相等”[8]。城市宪章也规定了“基于最近的联邦每十年一度的人口调查数据，选区应尽可能拥有相等数量的居民”[9]。根据新的人口调查数据，每个选区包含了大约13500人。因此，ACI的犯人人数占据了第六选区大约百分之二十五。

在2014年，罗德岛的美国公民自由联盟（ACLU）和一批克兰斯顿的居民在罗德岛的联邦地区法院提起了一项针对克兰斯顿市的控诉。他们主张克兰斯顿市的重新划分选区计划违反了第十四修正案的平等保护条款，因为将囚犯计入第六选区扩大了第六选区居民的投票力量和政治影响力，而稀释了居住在其他选区的居民的政治力量。在克兰斯顿市提出的驳回原告起诉被不予支持后，双方提出了将诉讼转为即决判决。第二年，地区法院作出了支持ACLU和克兰斯顿居民的即决判决[10]。

在判决书的分析中，地区法院参考了最高法院在“伊文威尔诉艾伯特案”（Evenwel v. Abbott）[11]的判决，以及该案之前的关于佛罗里达州重新分配选区的“卡文诉杰弗逊郡行政机构案”（Calvin v. Jefferson County Board of Commissioners）[12]的判决，后者同样涉及了监狱囚犯人数的归属问题。

首先，地区法院否认了“伊文威尔案”的判决只是简单地赞同根据总人口数量分配选区的合宪性。其中论述到，“此观点忽略了最高法院所强调的代表平等的认知基础”[13]。然后其发现，“卡文案”的法官发现犯人缺乏与他们被计入的选区的代表基本的和必须的联系，地区法院认为该结论也应运用于ACI的囚犯。综合这些理由，地区法院认为，克兰斯顿市的计划稀释了第六选区以外的居民的投票力度，因而侵犯了这些选区居民的权利。除即审判决以外，地区法院要求城市委员会出台新的选区分配计划，其中ACI的囚犯人数应排除在选区划分所依据的总人数之外。克兰斯顿市提起了上诉。

（二）巡回法庭对“戴维森诉克兰斯顿市”案的审理

联邦第一巡回法庭撤销了原審判决。在对原“伊文威尔案”的解释中，其强调了“该案判决没有推翻以下的推定，即当重新分配选区方案轻微偏离了每个代表代表相同的人数，这种所谓的歧视是可以存在的”[14]。而在本案中，克兰斯顿市六个选区之间人数的偏差少于百分之十，这种重新划分选区方案是被推定允许的。

此外，联邦巡回法庭强调了“代表政府”的核心概念是“一个代表代表了相同的人数”，其通过考察普通州的做法，强调了被选出来的官员是服务于这个地区的所有人，而不只是那些有投票资格的选民。联邦巡回法庭做了最后决定性的判断“代表的平等原则是指每个代表代表了相同的人数，而不考虑这些人是否有选举权”[15]。

尽管联邦巡回法庭作出了决定性的判决，但依旧无法很好地消除将“人口总数”视为选民数的不同意见，争议至今仍然存在。不同意见者认为当将最高法确定的代表平等原则适用于罪犯身上时，这种依据统计上的总人数的划分选区方案将无法实现真正的代表平等，“因为这些罪犯是被剥夺了选举权利的”[16]。另一方面，罪犯无法与该选区选举出来的代表、该选区的事务进行有效的联系，或出现囚犯的利益得不到代表的有效代表，或出现囚犯漠不关心选区内的事务。

四、美国争议的中国思考

美国联邦第一巡回法庭对“戴维森诉克兰斯顿市”上诉案的审理，最终确立了作为划分选区依据的人口数总是指统计上的总人口数，而不单纯指选民的数量，从其无法结束理论界的争议可以看出，这个结论还存在许多可以探讨的空间。若将这个问题放置在中国的实际中，是具有讨论价值的，因为统计上的总人数与选民数之间的差额还没有引起理论界足够的重视。

我国《选举法》仅规定“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”，而未对“人口数”进行准确的说明。相关的法规对“人口总数”的规定不统一，有指“地方政府核定的人口数”[17]，也有指“当地公安机关统计的户籍人口数”[18]，还有指“当地政府公布的常住人口数”[19]。但可以看出我国选区划分使用的人口总数，是直接统计一定区域内以一定方式归属于该区域的所有人的总数量，即统计上的总人口数，而不考虑被统计的人口是否有选举权。

统计人口数与具有选举权的选民人数之间的差额是实际存在的，其源自于我国宪法规定公民行使选举权需要满足一定的条件，即年龄、国籍和政治权利条件[20]。因为统计上的总人口数未将非中国国籍人计入人口总数，那么这些差额就来自两部分，一部分是未满十八周岁的公民，另一部分是被剥夺政治权利的罪犯[21]，这造成了这两部分主体虽无选举权却事实上“被代表”的情况。

美国司法实践中的争议引发了我们对我国这种现状合理性的思考。作为选区划分的标准的人口数的具体界定，对其进行讨论应紧紧围绕选区的功能展开，只有能实现选区功能的界定，才是合理的。在中国这个非单一选区国家中，每个相对独立的选区的功能在于，将选区中的代表、选区人口、选区的事务或选区人口的利益紧密联系起来（图表一），即候选人经过选举成为选区代表（人大代表）后，要代表选区人口，为之代言；代表要时刻紧密关注选区人口的利益以及选区的事务，以之为己任；选区事务要与选区人口密切相关。

因此，确定“选区人口”具体所指及其数量，就转化成了两个问题的讨论，代表是代表选民还是代表全体公民；其次，什么样的“选区人口”与选区事务密切联系。对于第一个问题，笔者认为人大代表代表选民而非全体公民。

（一）人大代表代表选民

1.被选举人代表选举人具有逻辑上的必然性

尽管我国《选举法》以及相关的法规没有对人大代表应代表谁进行规定，但被选举人代表选举人符合正常的思维逻辑。这一逻辑可以追溯到启蒙思想家洛克的同意理论——个人达成政治契约组成政治共同体、由推选的人来行使公权力只能出于同意，而未同意是被排除在共同体之外的，被推选出来执行公权力的人必然不代表这些未同意之人[22]。

2.选民是监督、罢免人大代表的主体

《选举法》第四十八条规定了“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表”。该法第四十九条、五十一条、五十二条还具体规定了关于直选代表罢免的具体程序。从规定选民作为人大代表的监督者、罢免者可以看出，人大代表是受选民监督、对选民负责的，是代表选民的。

3.未成年人通过监护人进行利益诉求

在我国，未满十八周岁的公民不具有选举权，是出于未成年人不具有行使选举权所必备的心智条件，其不具备进行政治选择和参与政治的理性。但不可否认，未成年人有一定的利益诉求，我国现有监护制度就很好地解决了这个问题。未成年人的监护人在行使自身的选举权时，一定程度是考虑了被监护人的利益诉求的，人大代表代表这些监护人的同时，就间接代表了其监护的未成年人。因而无需再直接代表这些未成年人。

4.剥夺政治权利是对部分罪犯的惩罚手段

在当代，尽管对罪犯的人权保障已经引起了人们的重视，与剥夺罪犯生命权的死刑相同，剥夺罪犯政治权利本身作为一种惩罚手段与保护罪犯的人权并不冲突。正如洛克所言“构成犯罪的，是违法和不符合正当理性规则的行为，一个人因此堕落，并宣布自己抛弃人性的原则而成为有害的人”[23]。我国宪法采取了“人民主权”而不是“公民主权”的表述，亦有同样的考量。

因此，笔者得出的结论是，人大代表只代表选民。这说明不具有选举权的人，在选举实践中“被代表”与理论上人大代表只代表选民是矛盾的。这促使我们反思在选区划分中，一以贯之的以统计上的总人口数来界定“人口总数”是不符合逻辑的，“人口总数”应为具有选举权的选民人数。

（二）“差额”的弥合与“被代表人数浮动”理论

在美国联邦最高法院的判决中，提出了一种“被代表人数浮动”理论，即以每一个代表所代表的人数不要求严格相等，小范围的偏差不违反选举平等原则。这是出于在选举实践中由于地理环境等各种因素的影响无法做到绝对意义上的“一人一票”原则。这种理論是值得肯定的，其可以避免选区划分工作中的墨守成规和不灵活。

我国幅员辽阔，包含有不同复杂的地形，人口出现不均衡的分布情况；另外，为了实现社会发展的实质公平，保护特殊群体的合法权利，我国选举相关的法律法规中，对于少数民族代表名额、妇女代表名额、归国华侨代表名额、港澳地区全国人大代表名额等也做了特殊保障性的规定[24]。“被代表人数浮动”理论的引入，将方便我国开展选区划分工作。

根据这个理论，我们能否抵消掉统计上的总人口数与选民数之间的差额？答案是否定的。根据2015年的人口数据，在未成年人中，仅0～14岁的未成年公民就有22715万人，占全国人口的16.52%[25]。这么大的差额显然是无法用“偏差”理论弥合的。

应更进一步思考的问题是，由前面论述得出的“人大代表代表选民”中的选民是指享有选举权的所有公民，还是仅指实际行使了选举权的公民，若指后者，这个差额会进一步扩大；再进一步，是否仅仅指依据自己自由意志、自由地行使了选举权的选民，因为现实生活中，很多享有选举权的公民，或者没有实际参与到选举之中，或者没有根据自己的实际意愿在行使选举权[26]。

笔者得出的结论是，人大代表应代表所有享有选举权的公民，但更准确地来说，人大代表应代表实际自由行使了选举权的公民。为了进一步弥合二者的差距，必须促使所有享有选举权的人来积极行使选举权。

主流理论认为，选举权并非单纯的义务[27]。但仍然还是可以通过一些措施的安排来激励选举权人积极行使权利。一方面，消除公民行使选举权的客观障碍，使积极行使权利的公民可以畅通无碍地行使权利；另一方面，加强宣传教育，促进公民的政治参与意识，使不主动行使权利的公民可以提高行使权利的积极性。

（三）选区划分标准的实际运用问题

在对“人口数”界定为“选民人数”的合理性进行讨论后，不能将理论束之高阁，而应进一步考虑将理论付诸实践检验，应考虑该理论在当前中国国情之下能否顺利实践，是否需要进一步的修正调整。具体而言包括了在此标准下选区的划分是否具有操作的可能性，以及选区的划分是否能使选民顺利行使选举权。

1.“选区人口”的统计依据

在选区划分工作中，对人数的统计，离不开对土地的关注，因为选区实际上就是一定的人与一定土地结合形成的一块区域。但人与土地的结合方式有多种，如特定土地上的人可能是因籍贯在此而与该土地发生结合，也可能是在该土地上暂时居住和生活，可能在该土地上工作，还可能仅仅是经过该土地，因此对特定区域上人数的统计就产生了不同的依据，而对依据的选取必须是唯一的，才能做到不重复也不遗漏。

这里对“选区人口”统计依据问题的讨论，是在对前文所讲的“确定‘选区人口具体所指及其数量，需要回应的两个问题”的第二个问题进行回应（图表二）。

目前我国选区划分实践中，“选区人口”的统计依据主要是“依照地域及户籍登记进行的”[28]，即以“户籍”作为选民与选区的连接点。但这种统计依据的选取在实践中存在诸多问题，一方面，我国实行复合式的代表制度，即地域代表制与单位代表制并行，而单位选区中的选民的户籍不一定在单位所在地，造成了统计上的混乱。究其原因，在于统计依据不唯一，在划分单位选区时，事实上同时采取了选民的工作地为依据，两种统计依据并行势必造成统计上的混乱。

另一方面远离户籍地的选民无法就近参与选举。而让在非户籍地工作生活的选民就近参加当地选区的选举活动更有意义，因为其与该选区的联系会更加紧密。

当前我国人口流动范围和速度很大，若仍以地域或户籍为统计标准，则不便于选民人数的统计、选区划分的实践，进而影响到选举的效果。笔者认为可以使用“密切关系地”作为统计的依据，“密切联系地”是将某一符合条件的选民归属于与之密切相关的地域，依工作、学习、居住、籍贯，依次确定，不重复，以籍贯地兜底，使每个人都能确定归属于一定区域。一方面调和了地域代表制和单位代表制的冲突，更为重要的是选民对其密切相关的地域的各种事务较为熟悉，能够主动关注这些与之密切相关的事务，能够选举出合格的代表并且有利于代表与选民之间的沟通。

2.人数统计方法

确定了以上述“密切关系地”为统计依据后，接下来摆在我们面前的就是人数统计方法的难题，因为引入“密切关系地”后，人数的统计将变得非常复杂和繁琐，必须将每个具有选举权的人准确地归入某一个区域，并做到不重复也不遗漏。另外，当前我国正从“计划生育”时代过渡到“开放二孩”时代，人口年龄结构在发生变化，因成年而获得选举权的人数不断发生变化。城市化的进程，也使每个符合条件的选民的密切联系地在发生变化。

但随着科学技术水平的进步，这种“精准化民主”的要求将不会阻碍我们在确立民主政治制度后，对“人民主权”的进一步巩固和发展。借助我国定期开展的人口普查数据、公安系统的户籍登记数据、医疗系统的出生死亡數据、司法系统的刑罚处罚情况数据，对这些数据进行整合，通过科学、合理地计算，得出划分选区所需要的“人口数”，这在当下或不远的未来有非常大实现的可能性。

3.制约机制问题

选区的划分情况影响着人大代表的选举。在美国，通过选区划分来操纵选举结果的案例层出不穷。若无有效的制约机制，最终会影响到部分公民的选举权，影响到人民群众的利益问题。根据《选举法》的规定“我国选举委员会履行划分本级人民代表大会代表的选区的职责”，但无论是法律规定还是实际操作中，选区划分行为并无有效的制约机制。

将选区划分标准的“选区人口总数”界定为具有选举权的选民数、将统计依据确定为“密切联系地”后，选举委员会在实践中对选区的划定和调整会遇到许多争议和问题，应加强领导机关的内部制约和监督，作为领导机关的人大常委会[29]，应定期审查选举委员会划分和调整选区的情况，对存在问题的地方，要求选举委员会进行解释和修正；人大常委会还应开放选民申诉的途径，及时解决选区划分所产生的争议。此外，应逐步开展选区划分司法审查的探索。

五、结语

美国司法实践中对“人口总数”界定的争议，引起了我们对现行中国以统计上的总人口数来界定“人口总数”现状的反思。我国的以“人口总数”为依据的选区划分是符合选举公正原则要求的，但对“人口总数”界定的偏差，加之这种偏差在理论上无法弥合，最终将导致对选举公正原则的实际偏离。经过本文的研究，“选区人口总数”应界定为具有选举权的选民数，并以“密切联系地”作为人数统计的唯一依据。

注释：

[1]参见袁礼华、袁石根：《论中国苏维埃选举运动的特点》，载《江西社会科学》2008年第8期。

[2]Baker v. Carr， 82 S.Ct.691（1962）.

[3]Wesberry v. Sanders， 376 U.S.1（1964）.

[4]Reynold v. Sims， 377 U.S.533（1964）.

[5]Avery v. Mildland County， 88 S.Ct.1114（1968）.

[6]See A. Clarke Hagensick， One Man-One Vote and County Government，36 Geo. Wash. L. Rev. 778 （1968），p778.

[7]参见聂露：《论英国选举制度》，中国政法大学出版社2006年版，第99页。

[8]See Davidson v. City of Cranston， Rhode Island， 837 F. 3d at 137（1st Cir. 2016） （quoting R.I. CONST.art.

VII， §1）.

[9]See Davidson v. City of Cranston， Rhode Island， 837 F. 3d at 137（quoting CRANSTON， R.I.， CITY CHARTER§

2.03（b） （2016））.

[10]See Davidson v. City of Cranston， Rhode Island，837F.3d at 135.

[11]Evenwel v. Abbott， 136 S. Ct.1120（2016）.

[12]Calvin v.Jefferson County Board of Commissione

-rs， 172 F. Supp. 3d 1292（2016）.

[13]See Davidson v. City of Cranston， Rhode Island，837 F. 3d at 146， 150.

[14]See Davidson v. City of Cranston， Rhode Island，

837 F. 3d at 141.

[15]See Davidson v. City of Cranston， Rhode Island，

837 F. 3d at 141（quoting Evenwel， 136 S. Ct. at 1129）.

[16]See Constitutional Law - Equal Protection-

First Circuit Holds That Prison Gerrymandering Does Not Violate the Equal Protection Clause - Davidson v. City of Cranston， 130 Harv. L. Rev. 2235 （2017）， p2240.

[17]《江苏省各级人民代表大会选举实施细则》第十六条规定“计算增加代表名额的人口数，以地方各级人民政府核定的人口数为准”。

[18]《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》第七条规定“本行政区域内的总人口数，按常住户口人数统计”。

[19]《广东省各级人民代表大会选举实施细则》第九条规定“计算代表名额的人口数，以各该级人民政府统计部门公布的常住人口数为准”。

[20]《宪法》第三十四条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但被法律剥夺政治权利的除外。”

[21]《刑法》第五十六条规定，“对于危害国家安全的犯罪分子应当附加剥夺政治权利；对于故意杀人、强奸、放火、爆炸、投毒、抢劫等严重破坏社会秩序的犯罪分子，可以附加剥夺政治权利。独立适用剥夺政治权利的，依照本法分则的规定”。第五十七条规定“对于被判处死刑、无期徒刑的犯罪分子，应当剥夺政治权利终身。在死刑缓期执行减为有期徒刑或者无期徒刑减为有期徒刑的时候，应当把附加剥夺政治权利的期限改为三年以上十年以下”。

[22][23]参见【英】约翰·洛克：《政府论（下篇）》，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆2013年版。

[24]如《选举法》第十七条规定“人口特少的民族，至少应有代表一人”；《河北省县乡两级人民代表大会选举实施细则》第九条规定“县乡两级人民代表大会代表中，应当有适当数量的妇女代表，在代表候选人中，妇女所占比例应不低于百分之二十五”；《选举法》第六条第二款规定“全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表。”

[25]数据来源于国家统计局网站 http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01.

[26]根据蔡定剑在2000年2月到5月，就中国的人大代表选举问题在全国内发起的问卷调查，1.5%的受访者是没有参与投票的。参见蔡定剑：《中国选举状况报告》，法律出版社2002年出版，第502页。

[27]参见张卓明：《选举权观念的变迁——以选举权之性质为中心的考察》，载《时代法学》2011年第9期。

[28]李凡：《中国选举制度改革》，上海交通大学出版社2005年版，第107页。

[29]《选举法》第八条规定“不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会受本级人民代表大会常务委员会领导。乡、民族乡、镇的选举委员会受不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会的领导”。

（作者单位：西南政法大学行政法学院）