王培剑

自1991年正式实行立法规划制度，全国人大及其常委会的立法围绕立法规划展开，最终完成的立法项目大都是立法规划内的项目[1]，这种效率取向的立法制度是否妨碍代表行使提案权，损害立法民主？

刘松山认为立法规划的存在使得代表议案最终只能转化成立法规划的内容，影响了立法对社会需求的直接反映，影响了提案民主的实现[2]。梁存宁认为立法规划实际上对立法议案能否进入议程获得审议通过进行了提前投票，削弱了立法的民意基础[3]。

这两种看法暗含着这样的预设：立法规划实施前，代表议案能进入议程，能直接反映社会需求，或者立法规划实施后代表议案无法或难以成为规划项目。实际上刘松山已注意到代表议案无法列入议程的事实，“从1979年到目前为止，还没有代表团和代表联名提出的法律案被列入议程审议通过”[4]，迄今仍是如此，即使2007年江必新代表领衔提出的修改民事诉讼法的议案附有质量较好的草案，全国人大常委会法制工作委员会还是以该议案为基础形成草案才提交审议的[5]。

客观上讲，国家机关立法议案经过充分调研论证与协调配合，具备审议的基础，而代表议案通常不具备这样的条件，难以作为审议原型直接列入会议议程[6]。虽然代表议案无法直接列入议程，但通常以两种方式影响立法：一是代表议案促成国家机关起草法案，或促成议案所涉立法项目列入规划、计划（列入规划或计划的项目一般都能通过成为法律）从而审议通过；……