姚 松，曹远航

（河南大学，河南 开封 475004）

在深入推进改革事业、全面建成小康社会的新时代背景下，我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的关键阶段。入之愈深，其进愈难。面对新形势，中央政府适时提出了“精准扶贫”的战略构想，并通过出台《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》等一系列政策文件，不断形成并逐步完善“精准扶贫”的行动路线、工作机制及实施方略。在精准扶贫框架内容中，教育扶贫被置于重中之重的核心地位。作为精准扶贫“五个一批工程”的重要内容，教育精准扶贫发挥着“既扶志又扶智”“拔穷根，阻断代际贫困”的先导性、基础性战略作用。在此背景下，中央政府出台了《教育脱贫攻坚“十三五”规划》《关于实施教育扶贫工程的意见》等多项以“精准扶贫”为指针和原则的政策文件，明确了新阶段教育精准扶贫的顶层设计和行动机制。教育精准扶贫既需要完善的宏观设计，更需要各地区的积极响应和因地制宜的落实。自2013年以来，全国各省（自治区）陆续出台省内教育精准扶贫行动方案。政策文本作为理念要求与实际运行之间的纽带，是政策顺利实施的前提与依据。在分析和把握各区域对于中央教育精准扶贫布局的响应与创新情况中，分析各地出台的政策文本是一个较好的切入点。因此，有必要对各省相关政策文本进行分析和比较，为推进区域间教育精准扶贫政策落实与创新和推进教育精准扶贫有序进行提供可资建议。

一、数据来源与分析方法

围绕教育精准扶贫，本文所遴选的政策文本主要源于省政府、教育厅网站等。首先根据省份、核心词进行搜索，共初步收集到68份相关政策样本，随后按照以下标准进行筛选：一是发文单位为各省省政府、教育厅；二是政策内容直接限定或体现各省教育精准扶贫目标定位、内容安排、行动策略等；三是政策类型主要为意见、办法及法律法规等，不计入相关讲话或工作报告等内容。最终梳理出省级层面教育精准扶贫政策样本共27份（见表1）。

表1：各省关于教育精准扶贫的政策文件

观测各省对中央教育精准扶贫的政策响应，主要从总体目标、内容安排及行动措施三个维度着手，探讨地方政府对于中央政策领会、理解、内化及落实程度，并通过应用分析软件Nvivo11.0，在对政策条款编码分类的基础上，进行定性及定量的综合性分析。

二、分析过程与主要发现

根据分析维度，从目标设定、内容设置、策略制定三个层面展开具体的分析与讨论：

（一）各省教育精准扶贫目标整体符合国家规定，但普遍创新性不足

一方面，从时间设定来看，各省教育精准扶贫目标均设定在2020年或之前，整体符合国家规定。其中承诺在2020年完成教育扶贫目标的省份占77.8%，提出超前完成的省份占22.2%，体现出国家扶贫政策的强制性及约束性。从具体指标来看，各省份依据中央设定目标，结合本省实际情况，分别设置了学前三年毛入学率、义务教育巩固率、高中阶段毛入学率的省份目标，形成在总体目标的指引下，分解省份区域小目标逐步前进的路径。值得注意的是，新疆明确提出高等教育毛入学率达到40%的目标，对比折射出新疆对高等教育的重视程度。

表2：各省实现教育扶贫的时间计划及具体指标

另一方面，教育精准扶贫政策目标设定创新不足。公共政策问题规定着政策目标，政策目标又规定实施方案［1］。由此可见，各省份教育精准扶贫目标的确立具有重要意义。纵览各省教育精准扶贫方案，横向截取总体目标，可归纳为三种类型。第一种“概括型”，常用语句是“到2020年，达到全省平均水平”；第二种为“精确型”，如新疆明确各阶段的毛入学率及巩固率，以数值方式硬性要求；第三种是“阶段型”，如青海将扶贫目标划分时间维度，分阶段确定扶贫目标。总体来看，各省份教育精准扶贫目标的表述以第一种最为常见，政策制定缺乏一定创新性和主动性。

表3：河南、新疆、青海教育精准扶贫目标描述

（二）各省份教育精准扶贫内容丰富，但特色化、多样性不足

1.各省份教育精准扶贫政策措施丰富，措施内容存有差异

目前，国家扶贫领域确立了精准扶贫的战略思路，强调扶贫措施要突出精准。各地由于经济、文化、历史等方面的不同，扶贫措施也存在显著差异。

首先，利用Nvivo11.0导入政策文本，通过“词频查询”可以看出，教育扶贫政策措施内容多样化，其中“义务教育”“建档立卡”“学前教育”出现次数最多（如图1所示）。这与中央所要求的“要精准瞄准教育扶贫对象，精准定位教育最薄弱领域”相互呼应，覆盖面较广。

图1 教育扶贫政策词频

其次，政策措施内容存在差异。根据搜集到的各省教育精准扶贫政策文本，通过反复阅读、开放编码程序，提取出82个关键词，组成节点；随后对82个关键词概括总结，同一领域进行合并，形成教育精准扶贫24个概念词；最后从维度划分，确定6个核心类别。其中24个概念词，凡在各省实施方案中出现的，在词频上记为“1”，在一份政策中重复出现的均记为“1”，最后得出各省实施方案24个概念词的词频及排序（见表4）。

表4：教育精准扶贫措施的词频及排序

从表4可以看出，6类核心类别从高到低的排序依次是：保障措施、教师队伍、学生发展、职业教育、学校状况、教育信息化。反映出各地教育精准扶贫政策普遍重视保障措施，以确保“扶真贫，真扶贫”。具体到分布地区来看，地区差异性导致政策措施关注点不同。如14个集中连片特困区对于学生营养改善计划、办学条件更为重视，而条件相对较好的地区，则更重视教育信息化、职业教育等方面。

2.各省份制定保障内容安排趋同化、静态化问题突出

切实有效的保障措施是教育精准扶贫政策的关键内容，作为政策执行的有力“盾牌”，各省份需要根据自身情况，建立精准化、详细化、动态化的保障体系。从表4看出，“组织领导、信息公开问责、工作责任制、舆论宣传”四个概念词出现频次最高，所占比重最大。这与我国发布的《教育脱贫攻坚“十三五”规划》中提到的“落实各级政府责任、严格考核督查评估、加强信息公开公示、营造良好舆论环境”相一致。然而，从具体内容解读来看，各省保障措施内容偏向模糊化，操作性不强，多出现“平、空、泛”的特征，未凸显“因地制宜、分型施策”的具体要求（见表5）。仅有西藏、湖北、甘肃、辽宁四省结合省情具体部署，譬如西藏将“协调教育援藏”列入保障措施，及时把握特殊支持政策，体现本土特色，湖北省提出“教育精准扶贫联席会议制度”，定期开展“联席会议”及时解决问题，甘肃、辽宁两省强调“建立绩效评价制度”，通过聘请第三方进行绩效评估，使保障措施进一步具体化。

表5：各省教育精准扶贫政策保障措施统计

（三）各省份教育精准扶贫政策工具多样，但普遍缺乏系统科学的组合配置

政策工具是指政府赖以推行政策的重要手段。［2］选择什么类型的政策工具，直接关乎政策执行的成败。基于不同的立场和维度，学者们对政策工具的分类做出不同的划分。本文基于麦克唐纳尔等人依据对目标群体的影响程度，将政策工具按照命令型、激励型、职能拓展型、系统变革型和劝诫型五类。［3］将各省政策文本有关条款作为分析单元。首先按照“政策编码-条款”的方式进行，形成编码表，然后根据所选择的政策工具分类，将所有编码条目分别归置，统计分析。

1.各省份教育精准扶贫政策工具类型多样化，选择重点有所差异

基于我国实际情况，分别从东部、中部、西部、东北部地区遴选出广东、河南、西藏、辽宁四省，进行横向比较。从表6和图2可看出，各省在政策工具选择上大致趋势相同，均使用五类政策工具，初步体现出四省政策工具使用的多变性。其中，激励型和命令型所占比例为55.5%-62.5%，比重较大；职能拓展、系统变革、劝诫型工具所占比例为37.5%-44.5%，相对较少。

表6：辽宁、河南、广东、西藏四省政策工具选择使用次数统计

图2 辽宁、河南、广东、西藏四省政策工具类型分布

具体来看，各省在政策工具选择上存在一定差异。西藏相对重视激励型及劝诫型政策工具，以外部输血、内部软化的形式达成脱贫目标，辽宁与河南、广东相比，更加注重命令型政策工具，但都表现出职能拓展型工具使用不足。事实上，激励型工具虽然能给社会带来短期效益，但职能拓展型工具更能够给扶贫主体甚至整个社会带来长期的收益。［4］可以看出，各省教育精准扶贫方案在短期和长期效益中博弈，基于不同的教育基础，各个阶段所侧重的政策工具也有所不同，但是，各省需要及时对教育精准扶贫政策进行动态调整，注意规避忽视长远的短视行为和难获实效的模糊措施。

2.激励型工具使用过溢，职能拓展、系统变革、劝告型工具使用不足

教育精准扶贫政策工具呈现类别化特征，大致分为三类。第一类是使用最为频繁的政策工具，即激励型工具，出现频次高达202次，占总数的46.12%。第二类是使用频繁的政策工具，即命令型工具，使用频次为104次，占总比23.74%。第三类是使用较少的政策工具，分别是职能拓展型、劝诫型、系统变革型工具，出现频次分别是68、49、15，占总比分别为15.53%、11.19%、3.42%。

激励型政策工具的要义在于通过投入各种经济及非经济性奖励，激发执行主体和目标主体的内在动力。适当激励举措对于教育精准扶贫具有适用性和必要性，有助于短期内为教育扶贫注入动力。具体表现在：对乡村教师的生活补助、待遇倾斜等方面，但是从长远来看，过度的依赖激励难以筑就内生性力量。因此，要适应精准扶贫的新需求，需要各类工具有机整合，发挥协同效应，形成政策合力。

图3 教育精准扶贫政策工具频次比例

三、主要结论与政策建议

基于上述分析发现，通过从目标制定、内容安排、措施保障三方面观测地方政府的响应现况，发现各省存在目标设置雷同化、内容安排趋同化及政策工具失衡化等问题。面对新形势，区域间的教育精准扶贫需要着力改进和持续优化，在化解上述不足的基础上，形成更好的区域响应生态，以推动教育精准扶贫的战略目标顺利实施。

（一）提高教育扶贫政策精准性，鼓励各地政策创新

教育精准扶贫作为专项行动方案，精髓在于“精准”，需要各地根据实际情况对总体政策进行创新。教育政策创新是指把政策要求与区域实际恰当地结合起来，以最大限度地实现政策目标。地方政府要充分依照辖区内地域特点、贫困表现及成因、贫困人口分布特征等，具体问题具体分析。在设计辖区内教育精准扶贫政策时，遵循“一般”与“特殊”、“统一”与“个性化”相结合的原则，既要依据国家扶贫工作总体安排制定一般性目标及行动策略，又要根据本地贫困特征及致贫原因，基于微观剖析和个体诊断，着力探索具有地方特色的区域扶贫模式创新路径。例如，海南省根据自身地域特征，构建“三位一体”教育精准扶贫体系，以标准化学校建设为基础，以师资队伍为支持，通过机制创新，促进教育、扶贫、生态良性、协同发展。

（二）完善教育精准扶贫动态化管理与保障机制

教育精准扶贫具有长期性和艰巨性，需要构建一套系统、动态、精细化的管理保障机制，确保扶贫工作有效开展。具体来看，针对地方政府及其成员，需要尽快构建并不断完善以考评制度、激励制度、监督制度为核心的制度体系。明晰各执行主体具体职责，形成有效、常态化的精准考核体系；根据考核结果，对于扶贫工作有效的个人及部门及时公开奖励。针对教育精准扶贫中的政府偏差性行为，需进一步明确责任清单及负面清单，明晰扶贫权力的边限。建立并完善动态化扶贫追踪体系，形成基层的教育扶贫政策信息公开平台，对教育扶贫项目、资金的使用进行透明化、精细化管理。强化责任追究机制，对于工作不力的单位与相关人员进行约谈、问责，严肃查处教育扶贫中的违法乱纪行为。此外，引入社会力量参与监测工作，通过政府购买服务的形式引入第三方评估，提高扶贫监督效力。通过构建系统化的管理体系，明晰工作职责，厘定考核内容，确保赏罚得当，进而在“扶真贫，真扶贫”的同时，激发政策执行者的积极性与创造性。

（三）协调和均衡配置各类政策工具，形成政策合力

政策工具服务于政策目标，根据作用机制和着力方向的不同，所产生的政策效力也不尽相同。政策工具的选择需要根据实际问题与政策工具的耦合度进行分析、匹配做出选择。［5］各省教育精准扶贫实施方案，要立足本地实际发展情况，考虑各利益相关者的实际诉求，优化组合各类政策工具［6］，既要综合运用“胡萝卜”（激励型工具）+“大棒”（命令型工具），也要充分应用其它类工具，避免过度使用单一工具。首先，合理利用劝诫型政策工具的影响力，营造良好的政策环境。可借助多样化舆论手段，通过微信、微博、广播、电视等多种渠道进行舆论造势，使政策主体遵循教育扶贫的内在要求和运行规律，因地制宜地开展扶贫工作。运用该工具时执行主体需要及时把握时机，将主观劝告与真正落实相结合，使政策受众切实感受到教育精准扶贫所带来的政策效益。其次，用好职能拓展型工具，譬如我国乡村教师培养培训、职业培训等，同时注重工具本身的调适，包括革新培训内容，增强培训的实践性和本土化等。再者，完善系统变革型工具。政策执行的过程也是利益主体博弈的过程，如何使政策的受益面积最大，需要加强顶层设计。对于当前教育精准扶贫，要保障各类资源的有效供给，需要发挥“以省统筹、县域治理”的作用，构建稳定性、经常性和制度化的参与渠道，完善各治理主体参与教育精准扶贫合作、对话、沟通机制。各方统筹协调、群策群力，克服各自为战、力量分散的局面，形成多元协同的教育精准扶贫格局。

［1］陈潭.公共政策学［M］.长沙：湖南师范大学出版社，2003：152.

［2］［加］迈克尔·豪利特，M·拉米什.公共政策研究：政策循环与政策子系统［M］.庞诗等译.北京：生活·读书·新知三联书店，2006：141.

［3］［美］弗朗西斯·C.福勒.教育政策学导论［M］.许庆豫译，南京：江苏教育出版社，2007：230.

［4］周娅，张振改.我国学前教育政策工具选择的演变分析［J］.学前教育研究，2017，（1）：20.

［5］吕武.我国当前学前教育政策工具选择偏向及其影响——基于《国家长中期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》以来的主要政策文本的分析［J］.教育科学，2016，（1）：81.

［6］邓凡.政策网络中教育政策工具的选择［J］.现代教育管理，2012，（12）：46.