涂珂玢

【摘要】继党的十八大提出“增强政府公信力和执行力，建设法治和服务型政府”、“推进国家治理体系和治理能力现代化”之后，十九大又明确了全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，政府应该继续改进行政管理方式、提高治理水平和治理效率。

2012年1月1日，财政部发布了《行政事業单位内部控制规范（试行）》的通知。行政事业单位内部控制对于防腐倡廉、推进行政事业单位改革、提升政府治理水平，提高公共服务的效率和效果将会起到非常重要的作用，有利于促进服务型政府的建设。内部控制包括五要素：内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督。其中内部控制环境是其余四个要素的基础，是其他四要素能否发挥作用的先决条件。内部控制环境好比是行政事业单位内部控制的地基和钢筋结构，若是没有良好的内部控制环境，行政事业单位的内部控制可能出现缺乏有效的风险评估、控制活动失效、信息与沟通不畅、内部监督将不到位等问题。因此，我们应该注重内部控制环境的建设和优化，为保障内部控在行政事业单位内有序实施和有效运行，从而提高治理水平和治理效率而打牢基础。

【关键词】行政事业单位 内部控制 内部控制环境

虽然在行政事业单位内推行内部控制是顺应时代的要求，但是在此过程当中却存在许多问题。本文将溯本追源，重点从国家、社会、单位以及人员四个层面分析在内部控制环境当中存在的问题，并提出解决问题的建议，为内部控制在行政事业单位内得以顺利、有效地实施提供参考意见，以期提高行政事业单位治理水平和治理效率。

一、行政事业单位在内部控制环境中存在的问题

（一）国家层面

我国在内部控制方面虽然已经出台了《中华人民共和国预算法》、《企业内部控制基本规范》、《企业内部控制配套指引》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》等法规，但是针对行政事业单位内部控制的法规却只有《行政事业单位内部控制规范（试行）》这一部。而且这部法规还在试行当中，足以见得我国法律法规在内部控制，尤其是行政事业单位内部控制上面的不完善。

（二）社会层面

第一，随着内部控制在我国的逐步推行，少数特殊行业例如电力行业已经根据行业特点出台《电力行业内部控制操作指南》，但是绝大部分行业没有根据行业特点量体裁衣、摸索适合本行业的内部控制规范。

第二，各级财政部门在行政事业单位内推行、实施内部控制这一工作当中没有发挥出应有的宣传、带头、管理、统领作用。

（三）单位层面

第一，缺乏科学合理长效的内部控制机构。很多单位的内部控制领导小组、成员小组形同虚设。行政事业单位的内部控制工作处于起步阶段，大多数单位为了应付上级下发的内部控制自评工作，匆忙设置了领导小组、成员小组，但这些内部控制机构在自评过后的日常工作当中并没有发挥作用。

第二，制度设置不完善。不以规矩不能成方圆，其实每个单位都有一定的流程、规章制度，但是这些流程、规章制度或零散不成体系，或陈旧过时不能跟上当前的管理模式。若是没有科学完善、与时俱进的制度，行政事业单位的管理就容易受到人为的影响，容易受单位人事发生变动的影响，这有悖于内部控制的目标。

第三，单位负责人对内部控制认识程度较低。有些单位负责人对内部控制的理念尚未理解，对于内部控制的认识可能仅是从财务人员那里获得只言片语，认为内部控制就是做一些评分表，并没有意识到内部控制能够对管理活动起到非常重要的作用。

（四）个人层面

很多行政事业单位编制有限，为了维持正常的办公，就需要聘请一定的编外人员。但是编外人员流动性较大，工资待遇与在编人员存在一定差距，导致很多编外人员的工作态度积极性不高，时时出现“事不关己高高挂起”的现象。另外行政事业单位人员素质参差不齐，普遍认为内部控制是财务人员的事，对于内部控制的认识非常有限。

二、改进行政事业单位内部控制环境的建议

（一）国家层面

完善内部控制相关法律法规。法律法规不断完善，使推行内部控制的单位有法可依、有规矩可寻，只有国家层面营造出良好的内部控制环境，才能为各级行政事业单位顺利、有效实施内部控制创造条件。

（二）社会层面

第一，财政部可以根据行政事业单位的特点，出台相关的配套指引，同时鼓励各级财政部门量体裁衣，细化制定出符合本地实情的内部控制指导办法，更具针对性地指导行政事业单位建设和完善内部控制。

第二，各级财政部门可以定期组织相关的培训会议，例如可以针对单位负责人召开会议，目的在于使单位负责人对内部控制有更深入的了解，逐步在单位负责人的脑海里渗透其重要性；又可以针对内部控制专员召开专业知识培训会，提高其专业胜任能力等。

（三）单位层面

第一，建立科学合理长效的内部控制机构。分单位层面、业务层面完善行政事业单位组织结构设计，合理配置决策权、执行权和监督权。一般说来，单位的重大决策由单位领导班子和分管业务的负责人共同决定，决策机构不负责具体业务执行和业务监督；执行机构是具体执行决策的机构，因为这些职能机构在单位中直接实施内部控制活动，所以要明确权责和职能分工，要保证不相容岗位分离，关键岗位实行轮岗；另外，监督机构与决策机构和执行机构互不交叉、重叠。

第二，设置科学完善的制度。重新梳理行政事业单位的业务流程、规章制度，淘汰陈旧的流程、制度，同时使零散不成体系的流程、规章制度系统化、常态化。

第三，加深单位负责人对内部控制的认识。行政事业单位内部控制通常是“一把手工程”，只有单位负责人高度重视内部控制，内部控制才会得到有效执行。在内部控制的建设中，负责内部控制的人员或部门要积极与单位负责人沟通，让单位负责人实时了解内部控制的建设进程，如取得了哪些成效和需要解决什么问题。

（四）人员层面

第一，加强全员培训。首先通过基础培训，让全员了解到内部控制不是一个部门的事，更不是一个人的事，而是整个单位所有人员、所有部门的事。其次，通过专业知识培训，提高人员专业胜任能力，挖掘人员的潜在能力。对行政事业单位不断出现新业务、新情况，更应当建立完善的培训体系。具体的培训形式，可以邀请专家学者现场授课，积极参加各级财政部门举行的培训班、自学、交流探讨、开展知识竞赛等活动，不断提高员工在内部控制的能力和素质。

第二，在符合规定的情况下，适当提高编外人员的福利待遇，对于优秀的编外人员可任命一定管理岗位，从而提高编外人员的工作积极性，形成良好的工作氛围，这样有利于内部控制在全单位的有效铺开、实行。

三、结束语

综上所述，良好的内部控制环境是行政事业单位实施内部控制的先决条件，通过从国家、社会、单位、人员四个层面改进优化行政事业单位的内部控制环境，可为内部控制的实施提供有力的保障，从而加快实现全面深化改革目标、提高政府治理水平和治理效率。

参考文献

[1]段椰.行政事业单位内部控制环境研究[D].首都经济贸易大学，2016.

[2]蒋大华.事业单位内部控制环境分析[J].财经界（学术版），2014：78-79.