毕建新/苏州大学社会学院 刘开强/苏州大学科学技术研究部

刘 卫/国家自然科学基金委员会计划局 李 东/国家自然科学基金委员会信息中心

世界范围内的信息化发展使数字转型成为全球趋势，文件管理的数字转型也已成为世界范围内文件档案领域的普遍共识和发展趋势[1]。我国《“十三五”国家信息化规划》要求“加强国家电子文件管理，促进电子文件规范应用”；《国家电子文件管理“十三五”规划》要求“规范业务电子文件管理”；国务院也出台了一系列文件，强调加强法律法规建设、建立健全制度标准规范、规范网上服务事项、优化网上服务流程。国际标准化组织信息与文献技术委员会档案/文件管理分技术委员会（ISO/TC46/SC11）发布了一系列电子文件管理国际标准[2]，其中部分已被我国相继采标；DoD 5015.2-STD[3]、ERARD v4.0[4]、MoReq2010[5]等电子文件管理需求也都在电子文件管理中被广泛使用。我国《电子文件管理暂行办法》出台后，各地也陆续颁布了本地电子文件管理制度，有效促进了电子文件管理的规范化和有序化[6]。

在上述背景下，笔者以国家自然科学基金委员会（以下简称基金委）的科研项目电子文件为研究对象，参考《ISO/TR26122：2008信息与文献—文件过程分析》，通过对基金委的职能分析确定其整体职能与相应的文件管理过程；通过序列分析识别文件管理过程所对应的制度规范，在职能分析与序列分析的过程中探寻制度建设对业务电子文件规范管理的作用机制。

1 基金委制度体系及其职能、序列分析

1.1 基金委制度体系分析

对基金委业务电子文件管理产生影响的制度可以分为外部制度体系和内部制度体系，前者为国家及档案系统制定的相关法规、部门规章及标准，后者指组织内部制定的具有指导意义的规范性文件。

基金委项目电子文件管理的内部制度体系是以《国家自然科学基金条例》（以下称《基金条例》）为上位法构建的一套成体系的规章制度，分别为组织管理规章、程序管理规章、经费管理规章、监督保障规章和部分其他规章。其中，针对科学基金项目管理的程序管理规章按科学基金资助格局又分为探索系列规章、人才系列规章、工具系列规章和融合系列规章，这一系列规章制度是基金委业务流程和文件管理的制度框架与工作守则。如表1。

1.2 基金委项目管理职能分析

根据《国务院办公厅关于印发国家自然科学基金委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2000]82号）、《国家自然科学基金“十三五”发展规划》、基金委官方网站的机构概况介绍，结合上文所的基金委制度体系，可得出基金委项目管理的战略—职能—过程，如图1所示。

表1：基金委内部制度体系

图1：基金委项目管理的战略—职能—过程

对基金委项目管理的职能进行分析可以看出，在目标、战略层面对应的机构是整个基金委，对应的法律是《基金条例》，《基金条例》以法律的形式规范基金的使用与管理，促进基础研究、培养科学技术人才、增强自主创新能力。在职能层面对应的机构是四个职能局（室）与八个科学部，在过程层面对应的机构是职能局（室）与科学部下设的各处（室），它们共同对应内部制度体系中的组织管理规章、程序管理规章、经费管理规章、监督保障规章和其他规章。内部制度体系在基金委内部各层级上规范着项目管理的过程，使项目管理业务流程始终保持规范化运行。

图2：重点项目电子文件全过程管理及制度约束

1.3 项目电子文件全过程管理序列分析

笔者以基金重点项目为例进行序列分析，以明确项目电子文件全过程管理中的事务顺序，以及与其他流程的关联性与依附性，并分析业务流程中每一阶段所受具体规章制度的规范情况。

重点项目的管理过程在基金委各种类型项目中具有代表性和典型性，涵盖了项目申请、项目评审、项目实施、项目结题、项目归档等几个环节，所有管理工作均在科学基金网络信息系统中完成，相应地所有项目电子文件从创建、捕获到管理控制的全过程也都在该系统中完成。重点项目管理过程自始至终都在组织管理规章、程序管理规章和经费管理规章的框架内规范运行，在各个管理阶段还受到监督保障规章及其他规章制度的监督管理，确保项目在评审阶段的公平与客观，同时在结题阶段实现成果的共享及转化，并在归档阶段文件材料按规定及时向国家档案馆移交。

项目电子文件是在基金委与依托单位之间相互流转的，因此其规范化管理也涉及依托单位。依托单位在遵守程序管理规章和经费管理规章的前提下，还必须遵守基金委制定的有关依托单位的相关规章制度，如《国家自然科学基金依托单位基金工作管理办法》《国家自然科学基金地区联络网管理实施细则》《国家自然科学基金依托单位注册管理实施细则》等。项目电子文件全过程管理序列分析如图2。

ISO/TR26122：2008中还指出，许多工作过程由例行方式和各种变化构成，当关键要素的变化迫使例行方式变化时，就必须识别这些变化以及变化出现的原因，以保证文件管理系统在过程发生变化时也能捕获这些变化。项目电子文件管理过程中也存在着“序列变化”。

根据《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发[2016]55号）的要求，基金委决定在2018年开展无纸化申请试点工作。申请人无需提交纸质申请书，待项目获批准后再补交纸质申请书的签字盖章页，申请书的其余部分由基金委负责打印。从试点工作流程上看，所谓的无纸化申请并非真正意义上的“无纸”，仅仅是将打印纸质文件的事务延后，并由申请人改为基金委负责。但是这一决定恰恰是基金委遵循了外部制度体系的结果。目前，各类法律和规章制度均未禁止电子文件归档“单套制”，但《电子文件管理暂行办法》规定“具有永久保存价值或者其他重要价值的电子文件，应当转换为纸质文件或者缩微胶卷同时归档”，而重点项目恰恰是科学基金中具有重要保存价值的项目类型，应当做到“双套制”归档，因此本次试点工作增加了补交纸质申请书签字盖章页及由基金委负责打印申请书剩余部分的工作环节。在试点工作取得一定经验并进一步完善基金委项目档案鉴定工作后，再进一步扩大无纸化申请实施范围，实现真正意义上的“无纸化申请”。

2 制度建设对规范电子文件管理的作用机制分析

本文借鉴“多场耦合”理论来分析制度体系建设对业务电子文件规范管理的作用机制。基金委的项目电子文件规范化管理问题，可以认为是由人、机构、职能、制度等多个“场”叠加作用的，这些“场”相互关联、相互作用，共同规范着项目电子文件管理。

2.1 制度与人的耦合

《基金条例》颁布实施以来，基金委围绕全面推进依法治国的总目标，推动科学基金资助与管理工作的法治化，不断完善部门规章和内部规范性文件，形成符合国家法律法规的、完整的、相互配套的内部制度体系。目前与项目管理及项目电子文件管理相关的内部规章制度已达30余项，覆盖了项目管理的全过程和几乎所有的项目类型。基金委还建立了决策合法性审查机制，完善了法律顾问制度，确保决策科学、程序正当、过程公开、责任明确。法治基金的理念已经深入人心，一切基金管理工作均依法办事，依规章制度办事。在项目电子文件管理上，一方面根据基金委划归科技部管理的背景，基金委正在开展项目档案管理办法的预先研究；另一方面积极介入《科学技术研究档案管理暂行规定》修订工作，将科学基金项目电子文件管理的理念和经验融入其中。这就在全委上下形成了一种法治精神共识，即“多场耦合”中的“制度场”与“精神场”的耦合。

2.2 制度与机构、职能的耦合

组织机构设置确定了机构的职能，相应的职能又包含了具体的过程和事务。法治基金的理念决定了必须构建完善的制度体系来规范科学基金的“职能”、“过程”和“事务”，因此基金委的内部制度体系必然是针对具体的机构及职能来制定的。相关规章制度的制定可以是针对具体的机构，也可以是针对“职能”、“过程”和“事务”。如，针对具体机构制定的规章制度有《国家自然科学基金委员会章程》《国家自然科学基金委员会监督委员会章程》等；针对具体“职能”制定的规章制度有《国家自然科学基金委员会资助项目审批管理办法》等；针对具体“过程”制定的规章制度有探索系列、人才系列、工具系列和融合系列四大系列项目管理规定；针对具体“事务”制定的规章制度有《国家自然科学基金项目复审管理办法》《国家自然科学基金信息系统权限管理规定（试行）》等。这就在委内形成了“多场耦合”中的“制度场”与“机构场”“职能场”的耦合。

2.3 制度与文件管理的耦合

根据ISO/TR26122：2008对组织业务流程的分析，可以得出两种映射关系，即业务流映射文件流以及业务分类方案映射文件分类方案[7]。其中，业务流映射文件流在基金委内部体现为基金委“职能—过程—事务—文件”的对应关系，业务分类方案映射文件分类方案则体现为基金委各部门业务活动的结构直接决定了其文件分类方案。简单理解，就是基金委的机构、职能与其文件管理具有对应的映射关系；而基金委的每一项职能都有相应的规章制度对其进行约束，这样就建立起了基金委的内部制度体系与文件管理之间的映射关系。如，基金委各科学部下设的学科处负责本学科重点项目的管理，《国家自然科学基金重点项目管理办法》是其最为重要的管理依据，其中规定了重点项目管理流程中申请人应当提交的项目文件材料种类及数量、部分项目文件材料的产生方式，强调了项目实施情况原始记录的保存，指出申请人应当对所提交的申请材料的真实性负责，依托单位应当对申请材料的真实性和完整性进行审核。通过这种映射关系，就实现了“多场耦合”中的“制度场”与“文件管理场”的耦合。

2.4 制度与制度的耦合

基金委的制度体系相互之间并不是独立存在的，而是相互关联、相互制约的。每当基金委在项目管理过程中需要开展改革前，均要针对相关问题开展规章制度审查，确保改革行为不僭越相关规章制度。如果确有需要，则首先要开展规章制度的修订工作，便于改革行为的顺利进行。如，2014年以前，不同类型的项目有各自的经费管理办法，当国家出台了《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》《国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》之后，基金委便根据这两个文件制定了适用于基金委所有项目类型的《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》，并在其中指出了依托单位应当提交的与项目相关的财务文件。另外，在无纸化试点前，基金委专门研究了试点工作与现有的档案法律法规是否冲突，并根据《电子文件管理暂行办法》修正了原试点方案，这样就实现了“多场耦合”中的“制度场”的内部耦合。

本文系国家社科基金青年项目“云计算环境下电子文件一体化管理实证研究”（项目编号：13CTQ053）、国家自然科学基金“国家自然科学基金依托单位管理战略研究”（项目编号：J1424001）和“国家自然科学基金项目档案管理与发展策略研究”（批准号：J1524001）研究成果之一。

注释与参考文献：

[1]冯惠玲,刘越男,马林青.文件管理的数字转型：关键要素识别与推进策略分析[J].档案学通讯,2017(3):4-11.

[2]ISO.Standards catalogue：ISO/TC46/SC11Archives/records management[EB/OL].[2017-11-11].https://www.iso.org/committee/48856/x/catalogue/.

[3]US DoD. DoD 5015.2- STD Electronic Records Management Software Applications Design Criteria Standard[EB/OL].[2017-11-11].http：//www.dtic.mil/whs/directives/corres/pdf/501502std.pdf.

[4]US NARA. Electronic Record Archives Requirements Document（RD v4.0）[EB/OL].[2017-11-11].http：//www.archives.gov/era/about/requirements.pdf.

[5]Modular Requirements for Records Sys tems2010[EB/OL].[2017-11-11].http：//www.dlmforum.eu/index.php?option =com_jotloader&view=categories&cid=40_4e47a2a bad7422897e078fd469dd9933&Itemid=129&lang=en.

[6]朱莉,刘越男.中国地方电子文件标准规范研究[J].电子政务,2012(1):32-40.

[7]马林青.业务活动分析方法在文件管理中的应用研究[J].档案学研究,2013(6):4-8.