葛曹宏阳

【摘 要】根据中共中央、国务院印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，首次提出生态损害赔偿磋商制度。磋商制度对环境公益诉讼与生态环境损害鉴定评估起到衔接的重要作用，为我国日益增长的生态环境损害赔偿案件提供一个可行的解决路径与制度保障。本文通过对磋商制度的合理性和必要性等法律性质分析，以及其功能、内容、程序等实证分析，探讨磋商制度对生态环境损害赔偿的意义，为生态环境损害赔偿磋商提出构想。

【关键词】生态环境损害赔偿；磋商制度；制度构想

中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1007-0125（2018）07-0202-02

一、问题的提出

近年来，我国环境生态破坏事件不仅对社会公民健康和财产安全产生威胁，而且对生态环境造成严重损害。2015年，全国共发生突发环境事件330起，较2014年减少141起，其中重大事件3起，较大事件5起，一般事件322起。①根据《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，生态环境损害赔偿制度中首次提出生态环境损害赔偿磋商制度，作为一项新制度，为生态环境损害赔偿传统解决途径提供新的思路。我国虽在国家层面上已经具备相应的政策，试点省份也出台了相关的法规，但是对生态环境赔偿磋商协议的法律属性应如何界定、生态损害发生后如何尽快达成磋商协议以实现生态损害的修复，以及磋商机制程序与司法诉讼如何衔接等未作出具体规定。在《试点方案》规定中，对磋商行为未作恰当阐释且规定过于简单概括，面对日益增长的生态环境损害，亟待理论完善与制度保障。

二、生态环境损害赔偿磋商的合理性必要性及法律属性分析

（一）磋商的合理性及必要性。从理论分析，生态环境资源属于国家所有，国家对环境进行保护，之前的国家公权力至上，权力自上而下，逐渐向协商合作发展，转为倒逼的模式，权力机关代表人民行使公共权力。磋商并不是随心所欲的，从效益的角度分析，行政执法资源有限，需要通过生态环境损害赔偿磋商，促进损害赔偿的履行，环境修复工作的有效开展。从价值分析，首先按照哈贝马斯的法律哲学观点，法律的核心是公共意志在公共领域的体现，协商的正义强调通过相互的对话和理性的协商，对法律事件达成一致意见，形成法律规则，需要公众的沟通对话与参与。其次契约理念中包含的平等互利思想，能够促进磋商过程中赔偿义务人双方主动的履行赔偿义务。最后在法庭之外找到高效的替代性纠纷解决方案。

随着我国社会的高速发展，生态环境损害日益增多，环境诉讼案件的迅猛增长，环境诉讼举证难、责任主体认定难、赔偿数额高等难题，使得诉讼制度不能满足生态环境损害纠纷处理。而生态环境的救济通常以行政或者刑事救济为主，忽视受损生态环境本身的修复，重处罚轻生态环境利益。需要通过磋商建立一种以恢复生态环境损害为目的的救济模式。建立磋商制度可以在达成磋商协议后，督促赔偿义务人履行义务，即使未能达成磋商协议，赔偿权利人也可以利用在磋商过程中收集的相关证据，为诉讼提供便利。

（二）磋商的法律属性。磋商的主体，一是国务院授权的省级政府，省级政府可以根据国务院授权相应的环保部门进行索赔；二是对生态环境损害负有赔偿责任的。磋商本质上是民事性质的协议或者合同，在磋商的法律关系中，赔偿权利人应当作为生态环境与公共利益的代表者同另一方进行磋商，避免传统的行政命令式治理生态，通过平等协商的方式确定生态损害赔偿协议和修复方案。

磋商协议带有行政色彩，协议一方当事人就是行政机关，其自身负有生态环境管理修复的职能。在委托鉴定评估、选择磋商范围、修复生态环境范围的确定等方面行政部门起到主导作用。

三、国内外生态损害赔偿磋商的实践探索

（一）国内生态环境损害磋商的政策与实践——以贵州为例。依照《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》对生态环境损害赔偿磋商制度的定义，磋商机制即发生生态环境损害后，由行政机关主导调查评估，制定修复和赔偿方案，与赔偿义务人进行磋商，达成一致意见后形成损害赔偿磋商协议。贵州省作为生态环境损害赔偿的试点省份，出台了《贵州省生态环境环境赔偿磋商方案（试行）》，方案明确对生态环境损害赔偿磋商遵循的原则、磋商的主体、磋商程序的启动条件、磋商程序及内容、生态环境损害赔偿协议司法登记确认、保障措施等重大问题进行规定。在试点的过程中，贵州省某非法倾倒泥渣损害生态环境事件，涉案企业两家，贵州省环保厅作为贵州省政府授权的赔偿权利人，与赔偿义务人进行了磋商，达成一致，签订了赔偿协议，并向当地人民法院申请了司法确认。②

（二）国外生态环境损害磋商实践——以俄罗斯、美国为例。俄罗斯联邦《环境保护法》第1条规定，將因环境污染而造成的自然生态系统退化或自然资源衰竭作为一类独立的损害，称为“环境损害”。③俄罗斯的生态环境损害赔偿的立法比较完备，在《俄罗斯环境保护法》中明确规定不仅利用自然者付费，而且损害环境者也要赔偿。对因为生态环境损害造成的人身财产和生态环境本身造成的损害都需要赔偿。其主要通过诉讼程序进行追偿，由国家机关、检察机关、公民、法人等提起赔偿诉讼，由法院对起诉进行审理。除了诉讼，俄罗斯环境保护法还探索诉讼外的途径，并在 《俄罗斯环境保护法》中进行规定。④

在美国《油污染法》中也提供了生态环境损害赔偿的法律依据，但将其称为自然资源损害，并且明确自然资源损害的界定与自然资源的范围。《油污染法》同样为大部分的自然资源保护提供了强有力的保障。美国的生态环境损害赔偿机制主要通过三种方式进行追偿，一是诉讼的途径；二是联邦政府等公共机构作为受托人对生态环境损害向污染责任人索赔；三是美国的超级基金法。美国在生态环境损害赔偿实践中大量采用了磋商与和解的方式，涉及生态环境的各个领域。

四、生态环境损害赔偿磋商制度的构想

（一）磋商制度的原则。磋商的原则包括合法性、自愿性、有限性、平等性。合法性要求磋商的内容，程序等符合相关法律规定；自愿性要求磋商应当自愿的参与；对于行政机关代表国家行使索赔权，不能单纯追求磋商的结果而忽略有限适用的原则。这里所指的平等性应当界定为形式上的平等性，在整个磋商过程中，是否启动磋商程序、损害赔偿的方案等具体工作的推进都由行政机关主导。

（二）磋商协议的内容以及程序。在坚持磋商规则原则的情况下，为了使磋商制度有效发挥作用并保障磋商工作的顺利进行，必须遵循一定的程序。

首先，赔偿义务人对于赔偿权利人或者有关部门的调查评估结论有异议并有证据证明，磋商的双方当事人可以就鉴定评估结论和损害事实认定进行讨论，鉴定评估机构应当对鉴定评估中有异议的结论作出解释性说明，必要时委托其他鉴定机构重新进行鉴定；经过调查评估后，对受损害的生态环境需要修复和赔偿且能够确定赔偿义务人，赔偿权利人应当依职权主动启动磋商程序。

其次，通知生态环境损害赔偿义务人参加磋商，生态环境损害赔偿专业性强，责任主体难以确认，赔偿的数额量化困难等诸多难题，需要赔偿义务人和赔偿权利人对磋商内容等相关事项充分的讨论和协商，赔偿权利人可以事先以书面形式将磋商事由、磋商范围、磋商时间、地点、意见反馈方式等事项事前告知赔偿义务人。另外赔偿权利人与赔偿义务人在进行磋商的过程中应当重视时效性，如果经过第一次磋商没有达成一致意见而磋商双方仍有意愿进行磋商的，赔偿权利人应当在不违反相关程序的情况下组织开展进一步磋商，需要注意的是应当控制磋商次数，不能反复磋商，否则将会影响整个赔偿和修复工作的开展。如果赔偿义务人不同意磋商，赔偿权利人应当立即终止磋商，改为诉讼途径解决。

最后，磋商达成一致意见，应当签订磋商协议。磋商的协议应当包括生态环境损害赔偿金的赔付方式、赔付的期限以及生态环境损害修复方案。确定修复启动时间后应当严格按照修复工作迅速有效开展，对于生态环境损害范围较广的，根据环境污染和生态破坏程度等具体情况，协商确定修复时间、修复办法。赔偿权利人和赔偿义务人可综合考虑生态环境恢复方案的工作量、工作难度、工作所需时间、修复受生态损环境的成本、现有的技术水平等因素进行磋商，形成磋商协议；根据赔偿义务人经营状况、主观过错、支付能力等，明确赔付的具体时间，酌情考虑分期赔付，探索赔偿金赔付与环境公益劳动的结合模式。赔偿权利人和赔偿义务人磋商协议的确认可分为两种方式，一种按照诉调对接的模式，由法院来出具民事调解书；另一种由基层法院出具司法确认书。

磋商虽然对于处理生态环境损害赔偿纠纷简便快捷，但也存在不足，即签订的磋商合同或协议不具有法律强制执行力，如果赔偿义务人不履行合同或协议约定的义务，法院无法强制执行。因此在制度设计时，对于磋商协议的执行和赔偿诉讼的提起，经过法院确认后可申请执行。在磋商未达成一致或者赔偿协议司法确认前赔偿义务人反悔拒不履行赔偿协议的，相关生态环境保护职能部门可以依法采取代履行等行政强制措施，确保生态环境得到及时有效修复，由法律规定的机关和有关组织提起诉讼，具体的管辖法院参照环境公益诉讼的相关规定。

五、结语

生态环境损害赔偿的目的在于生态环境的修复而非处罚，生态环境损害赔偿履行困难，对于损害评估的专业性强要求高，受损的环境修复难等问题，需要在生态环境损害赔偿中引入磋商机制，由省政府授权的有关行政部门作为赔偿权利人与损害赔偿义务人进行磋商，一方面可以解决法院对于审理生态环境损害赔偿案件专业性不强的问题；另一方面还能有效节约司法资源的问题。由于生态环境损害的复杂性、多样性、不确定性，需要对磋商制度进行不断地探讨与实践。

注釋：

①环境保护部.2015年突发环境事件基本情况.http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201604/t20160413_335118.htm.

②中国环境报.首份生态环境损害赔偿司法确认书发布[EB/OL].2017-04-10.http：//news.cenews.com.cn/html/2017-04/10/content58283.htm

③马骧聪译.俄罗斯联邦环境保护法和土地法典[M].北京：中国法制出版社，2003，2-3.

④秘明杰.俄罗斯环境损害赔偿法律制度探究[J].中国石油大学学报（社会科学版），2014，30（4）：55-59.

参考文献：

[1]竺效.生态损害的社会化填补法理研究[M].北京：中国政法大学出版社，2007.

[2]杨朝霞.论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性—以环境权理论为基础的证立[J].法学评论，2011（2）.