冯兴平

摘 要：土地开发整理可加强农业基础设施建设，补充有效耕地面积，提高耕地质量和综合生产能力，改善生态环境，在确保粮食战略性安全和耕地资源保障的前提下，追求的是最大综合效益，对湖南省祁东县屯丰土地开发整理项目效益评价的概念、土地开发整理项目效益评价的内容进行了阐述，分析评价了湖南省祁东县重大工程的社会效益、生态效益和经济效益。

关键词：土地；耕地需求；开发整理；效益评价；湘江中游北岸

土地开发整理是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、城市规划、土地开发整理专项规划确定的目标和用途，通过采取行政、经济、法律和工程技术等手段，对土地利用状况进行调查、改造、综合整治、提高土地集约利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。土地开发整理项目实施后效益主要包括经济效益、环境效益、社会效益，并且是经济、环境、社会效益共同作用的结果。要想了解土地开发整理项目实施后会产生怎样的效益，就必须对其效益进行评价。土地开发整理项目效益可以认为是该项目以有限的投入产生最大的系统效益。土地开发整理项目效益评价是土地开发整理项目可行性研究的重要组成部分，其成果是土地开发整理项目投资决策的重要依据。为此，笔者构建了湖南省祁东县屯丰土地开发整理项目效益评价体系，以期对湖南省祁东县屯丰土地开发整理项目效益评价起到指导作用，同时也便于相同土地开发整理项目的横向对比。通过土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护和生态环境保持等土地开发整理项目，对项目区田、水、路、林、村综合规划整治，达到“田成方、路成网、渠相连、林成行”的效果。利用总体规划和土地利用计划的要求，采用一定的措施和手段，调整土地用关系，改善土地利用结构，科学規划，合理布局，综合开发利用、提高土地资源的利用率和产出率，增加可利用土地数量，确保经济、社会、环境三大效益良性循环的措施。

1.项目概况

湖南省祁东县屯丰土地整理项目可研工作由祁东县国土资源局于2002年10月完成， 2003年11月上报国土资源部于2004年3月得到批准， 被列为中央承担国家投资的2005年第一批土地整理重点项目，项目的规划设计工作由湖南省国土资源规划院承担，项目施工起止年月为2005年6月至2005年12月。

1.1.项目自然条件

屯丰土地整理项目区位于湖南省衡阳市祁东县河洲镇，包含三友村、太子塘村、屯丰村三个行政村，所在地为低岗丘陵地区。项目区属亚热带季风温湿气候。其主要特点是：四季分明，雨水充沛，气候温和。无霜期长，光、热资源较为丰富。多年平均降雨量1393.5mm，平均无霜期263d，年平均总日照数1656h。春秋两季光照强，温差大。区内土壤属壤土质的黄泥土、粘质土和河潮土。土壤耕作层厚，厚度约O.3—0.5m，土壤肥力较差。

1.2.项目社会经济条件

项目所在的祁东县辖19个镇、4个乡，人口90.88万，其中非农业人口9.8S万，人口密度为每平方公里485人。本项目区的三个村共3148人，人均土地面积2.06亩，人均耕地面积O.68亩，人均年产值2300元，人均纯收入2100元。项目区内现有电力提灌站两处，分别位于屯丰村和太子塘村，总装机容量为97kw，项目区内的山平塘30余口，灌溉可利用水量75.2万m3。另外，项目区大子塘村已建成排水沟（撇洪渠）1条长840.48米，排渍站一座，装机2台X30KW，保证了项目区整体上防洪、排涝。项目区所在湘江河段的下游建成了近尾洲水电站，正常情况下湘江水位在65.5—66.5m范围内变动，变幅很小，对提水十分有利。另外，项目区内沿湘江河岸已建好防洪堤，可使项目区免受湘江洪水的威胁和影响。本项目区对外交通十分方便，有县级沥青路靠项目区外西部经过，距衡枣高速公路和高速公路连接线很近。农用高压输电线路自南向北从项目区内通过，380KVA低压输电线路遍及项目区。

2.土地开发整理项目效益评价的概念

土地开发整理项目效益评价的目的是对土地整理可行性研究报告进行审查和评价，对项目建设的社会效益、生态环境效益、经济效益进行系统的论证，以期更好地开展土地整理工作。

3.土地开发整理项目效益评价的内容

土地开发整理项目效益评价的内容：按资金的来源不同，目前土地整理项目可以分为：国家投资的项目、自筹资金建设项目等。土地整理项目通常具有以下特征：①有明确的整理区域范围；②有明确的整理目标和内容，最终能形成新增固定资产、新增生产能力；③有明确的整理施工计划和进度安排；④有具体的项目管理机构和实施项目的责任者；⑤有确定的参与开发整理者和受益者；⑥有明确的投资计划和资金保障；⑦实行项目独立经济核算，并有明确的指标。

4.社会效益评价

土地开发整理项目的社会效益评价，旨在系统调查土地整理项目的建设、运营生产的社会影响与 社会效益。通过分析项目涉及的各种社会因素，评价项目的社会可行性，分析项目与当地社 会的协调关系，是否规避社会奉贤，促进社会稳定。祁东县屯丰土地整理项目在社会效益方面的评价属于2级，其隶属度为0.35，反映项目取得了比较好的社会效益。

4.1增加耕地面积和供养人数

项目新增耕地面积与供养人数的效益评价为：

项目新增耕地面积=项目实施后耕地面积-项目区原有耕地面积=209.23hm2-172.87hm2=36.36hm2。

新增耕地率=新增耕地面积/项目建设规模×100%=36.36/209.23×100%=17.38%。

新增耕地可供养人数=新增耕地面积×（项目区总人口/项目区总面积）=36.36hm2×（3200人/209.23hm2）=464.04人。

新增耕地定义：指新增加的种植农作物的土地。另外根据《土地分类》的通知（国土资发[2001]255号）规定，新增耕地面积除新增耕地外，还包括新增可转为耕地的园地、人工草地、养殖水面等。工程实施后，耕地质量提高，土地利用结构发生变化，新增耕地36.36hm2，新增耕地率为17.38%，主要来源于牧草地和未利用地。同时，按照当地耕地供养人数水平，新增耕地可供养人数464.04人，从根本上缓解人地紧张的矛盾。

4.2提高土地利用率

项目区整理前与工程实施后的土地利用率分别为：

项目区整理前已利用面积/项目区总面积×100%=172.87/ 209.23×100%=82.62.0%。

项目区整理后已利用面积/项目区总面积×100%=209.23/ 209.23×100%=100%。

土地利用率指已利用的土地面积与土地总面积之比，一般用百分数表示。是反映土地利用程度的数量指标。土地利用率的高低取决于多种因素。工程实施后，项目区的部分未利用地将得到开发利用，通过土地平整、农田道路、排灌设施、防护林网配套等措施，极大的改善了项目区农民的生产和生活条件，提高土地利用率和农业生产效率。土地利用率整理后比整理前提高了17.38%。

4.3提高农民的收入水平

项目区农民人均年纯收入增量=项目区农业年新增净产值/项目区人口数量=234万元/3200人=731.25元/人。

努力开拓农民增收渠道，千方百计增加农民收入，是扩大农村消费需求的基础支撑，是保持经济平稳较快发展的一项重要举措，必须放在突出位置抓紧抓好。工程实施后，人均年收入可增加731.25元，从根本上解决区域三农问题，对增加当地农民的收入、推动区域经济的快速发展具有重要意义。

4.4改善了耕地条件

祁东县屯丰土地整理项目在土地平整方面，平整土地172.87hm2，挖填土方606592.77 m3，田间调配土方2515.81m3。在农田水利设施方面，新修斗渠4条，7406m，新修农渠49条共13256m，整修农渠3条共1101m，新修引，20条共4027m，新修排水斗，3条共3277m，新修排水农，2条2923m，整修、硬化，4m宽排水沟841m。新修斗渠涵洞47处，其中过田间道4m14处，过生产路2m33处，新修农渠涵6处（过田间道）新修排水斗沟涵洞10处，工程实施后，改善了条件，提高了耕地质量和单位面积产量，提高粮食综合生产能力。

4.5提高了抗洪能力

步入21世纪以来，我国旱涝灾害灾害愈加增多，其抗旱涝灾害能力直接影响周边地区人民的生命财产安全，以及周边农林耕地的经济发展和社会的和谐。2015年祁东县汛情来势凶猛，受灾范围广，灾程度重。全县23个乡镇、420个村都不同程度地受灾，其中受灾严重的有归阳、河洲、粮市、白鹤铺、灵官、白地市等乡镇。目前受暴雨影响，农业直接经济损失1800多万元。项目实施前，有84hm2受旱涝灾害的影响，项目实施后，增强了抵御旱涝灾害能力，实现由被动旱涝灾害向主动调整转变，解决了区域贫困农民的生存、生活问题。

4.6为新农村建设打下基础

项目的实施，表明了国家对农业的重视和支持，有利于坚定各级政府和乡村农民发展农业经济的信心，促进农业的发展，为三农服务，为社会主义新农村建设做出更大贡献。项目区以特色蔬菜、黄花菜为主的特色农业基本形成基础设施建设的实施，使农民群众的吃粮问题基本解决，生产生活条件及文化教育、医疗卫生条件明显改善，农民群众的思想观念、生活方式明显转变，民族团结，社会稳定，为新农村建设和构建和谐打下了良好的基础。

4.7加快了贫困地区脱贫致富步伐

祁东县是国家扶贫开发的重点和难点地区，省委、省政府确定5年时间内在祁东县实施脱工程，推进精准识贫、精准扶贫、精准脱贫，积极实施扶贫综合示范村、定点扶贫示范村、搬迁扶贫示范村、产业扶贫示范村、科技扶贫示范村“五村”创建和同心帮万户脱贫两大工程，采取产业扶贫、搬迁扶贫、转移就业三种模式，突出改革机制抓扶贫、创新思路抓扶贫、统筹发展抓扶贫、转变方式抓扶贫四个重点，努力构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫相互补充、相得益彰“三位一体”的大扶贫格局，打好新时期扶贫开发攻坚战。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，贯彻习近平总书记关于新时期推进精准扶贫的重要战略思想，以改革創新为动力，以连片特困地区为主战场，以脱贫奔小康为首要任务，统筹抓好发展生产、公共服务、全民教育三件大事，加快贫困地区全面建成小康社会、贫困群众脱贫致富步伐。项目实施为解决祁东县贫困人口实现根本脱贫奠定了物质基础。

5.生态效益评价

土地开发整理项目实施后，会对项目区的生态环境产生各种各样的影响，可能给当地生产与生活带来积极或消极的作用。生态环境效益评价是在项目实施后，根据研究方案设置反映生态环境影响的指标，对土地开发整理项目产生的环境影响和生态效益进行评价。生态效益评价包括以下几个方面：

5.1提高了土地垦殖率

项目区整理前的土地垦殖率=整理前耕地面积/项目区总面积×100%=154.41hm2/209.23hm2×100%=74.00%。

项目区整理后的土地垦殖率=整理后耕地面积/项目区总面积×100%=176.46hm2/209.23hm2×100%=84.43%。

通过对未利用地的开发整理，土地垦殖率整理后比整理前提高10.43%。

5.2提高了绿色植被覆盖度

种植防护林带3972m，植树1987棵，整理区整理前荒草6.06hm2，项目实施后通过对荒草地和废弃果园的开发，提高了植被覆盖度，改善当地生态环境条件。土地利用率提高17.38%。所有的土地得到了应用。

5.3减少水土流失

坡耕地有41.85hm2，水土流失较为严重。水土流失直接破坏土地资源，使土地资源的数量减少，质量变差，土地生产力下降。项目实施后，治理了35.5hm2，在坡耕地、荒地、山地斜坡上种植特色农业，营造防护林网，可以有效的防止水土流失。项目实施后水土流失治理面积达到83.63%。

6.经济效益评价

土地开发整理项目的直接受益者多为项目区农户，虽然投资者并未获得直接投资收益，我们仍然可以通过计算农户所获得的投资收益来考察整个项目的经济效果和经济贡献。但是，由于项目投资收益分散于各个农户生产经营中，通过计算众多独立经营农户的投资收益来评价整个项目的经济效益困难很大，因此，在实践中通常计算项目区主要农作物的平均新增净收益来衡量项目的经济效益。经济效益评价包括以下几个方面：

6.1农业综合生产能力

农业综合生产能力：是指在一定地区、一定时期和一定经济技术条件下，由农业生产诸要素综合投入所形成的、可以相对稳定实现的农业综合产出水平。农业综合生产能力的大小，既取决于土地、生产资料、机械和人力投入的多少，也取决于农业科技水平的高低和农业抗灾能力的强弱。工程实施后，项目区耕地面积达到202.63hm2，项目区实施前人均收入1242元/人，现在人均收入4595.5元/人，比实施前增加3353.5元。项目区实施前粮食产量8250kg/hm2，现在粮食产量9150kg/hm2，比实施前增加600 kg。项目区实施前人均耕地0.38亩，现在人均耕地0. 85亩，比实施前增加0.17亩。项目区实施前机耕面积占可机耕面积40%，现在机耕面积占可机耕面积90%，比实施前增加50%。

6.2综合经济效益明显

祁东县屯丰土地整理项目在经济效益方面的评价属于2级，其隶属度为0.39中，在单位投资控制方面，属于5级，隶属度为0.47，农业生产成本变动方面的评价属，2级，隶属度为0.5，在增加项目区农业生产效益方面的评价属，2级，隶属度为0.7。本项目为国家投资的非盈利性投资项目，因此，主要评价本项目的为单位功能投资和单位功能运营成本。包括：单位投资水平，单位投资水平由项目单位耕地面积投资和单位耕地面积年增加产值组成。项目运营效果指标，项目运营效果指标由基础设施运营成本和运营成本率组成。單位投资水平和项目运营效果指标均在正常合理范围内。

本项目为非盈利性政府投资，且为重大工程，因此，在进行财务评价的同时进行国民经济评价。主要包括：评价中涉及的主要参数计算期为5年，其中建设期0.5年，运行期4.5年；基准年采用建设期的第1年年初，费用和效益均按年末发生计算社会折现率取10%。费用计算：工程费用主要包括固定资产投资、农产品投入成本、工程年运行费及流动资金。

7. 结束语

通过分析，项目的实施，将增加有效耕地面积，有利于祁东县保持耕地总量动态平衡，有利于农业产业结构的调整和区域经济的发展，促进祁东县农业现代化进程，促进民族区域经济发展，实现民族地区和谐发展；有利于促进节水型社会建设，在改善灌区的排灌条件、减轻土壤盐渍化的同时，提高耕地质量和单位面积产量，提高农业综合生产能力，保障祁东县粮食安全，促进农业提质增效和农民增收；有利于改善生态环境，提高土地垦殖率和绿色植被覆盖率，切实解决祁东县的民生问题，促进社会主义新农村建设。结合上述各层次评价因子描述及祁东县土地开发整理具体效益，通过13.3 FAHP土地开发整理效益评价模型得出，祁东县土地开发整理效益显著，土地开发整理项目具有显著的效益。

参考文献：

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